水利水电工程农村移民生产安置思考

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摘要：在分析我国水利水电工程农村移民生产安置环境和条件变化的基础上，认为原有“坚持以农业生产安置为主”的思路已不能完全适应当前的移民需要。提出了创新农村移民生产安置思路：坚持依法移民、依法安置、依法补偿的原则；因地制宜选择生产安置方式，重视移民社会保障，多途径、多渠道安置移民；强化移民产业规划，保障发展；统筹整合，衔接国家发展战略；淡化“生产安置人口”，侧重恢复土地功能和价值等。最终，确保农村移民“稳得住、能发展、可致富”。

关键词：水利水电工程；农村移民；生产安置；思路

水利水电工程建设征地对涉及区域的农村地区影响较大，特别是需要征收当地较大面积的耕地、园地的地区。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（简称《条例》）第十三条规定，按照“以农为主”的原则妥善安置水利水电工程农村移民。但是，随着我国经济社会的快速发展，农村居民的生产条件得到改善、收入来源多样、心理预期变化较大，前期关于农村移民生产安置规划的原则和思路应根据社会发展情况进行调整［1］。笔者结合水利水电工程农村移民生产安置实际情况，对生产安置的环境和条件、生产安置思路和方向进行分析并提出意见和建议。

1安置环境与条件变化明显

随着我国经济的快速发展，水利水电工程建设征地移民安置工作环境、涉及的农村地区和居民特点已发生较大变化。（1）农村居民收入来源多样化，种植业收入占比越来越小。目前，我国农村居民的文化水平得到快速提升、基本素质普遍提高，其执业方向更加广阔、职业技能更加丰富、收入来源更加多样。从《中国统计年鉴》（2006—2020）可以看出（见图1），从2014年开始，农业收入所在的经营性收入占比已低于工资性收入，经营性收入已不是农村居民可支配收入的主要来源。从发展趋势来看，经营性净收入占比在逐渐下降，其他占比特别是工资性收入、转移净收入的占比在不断提高，2019年工资性收入、转移净收入占比之和约为62％。我国的农村居民对土地（特别是耕地、园地）的依赖程度较低。同时，根据《2019年度全国大中型水库移民后期扶持政策实施情况省级监测评估分析汇总报告》［2］各省份移民样本户人均可支配收入来源调查，2019年农村移民安置后农业收入占可支配收入比例较小，大部分省份在10％左右或低于10％。（2）移民安置更加注重权益保障。目前，各地在农村移民生产安置的过程中更加注重对移民相关权益的保障，如移民在安置过程中的知情权、参与权、选择权等；同时在安置的过程中及安置完成后，更加注重移民职业技能培训以增强移民后续发展潜力，更加注重移民安置后的人文关怀，促进移民快速融入当地社会。（3）农业安置已不符合大部分农村居民的心理预期。一方面，随着我国基础设施建设不断完善和经济快速发展，城市拆迁、交通设施等建设项目不断增多，其绝大部分采用社会保障安置，而水利水电行业与其他行业的安置方式存在差异，部分移民对其他行业失地农民的安置方式进行攀比，要求采用相同的安置方式［3］。另一方面，农村居民对土地的依赖性逐渐减弱，他们主要在外打工从事第二、三产业，其对养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障和医疗救助等方面的要求越来越高，期望通过购买社会保险的方式解决后顾之忧。（4）有土安置环境容量越来越小。从目前全国主要水利水电工程实施农村移民安置的实际来看，可用来安置移民的土地越来越少。同时，农业安置调地难度越来越大。一方面，规划的调地方案在实践中较难落实，这主要表现在土地原承包经营权人流转意愿较低、偏远地区选择农业安置的移民在实施阶段真正落实调整土地的越来越少。另一方面，随着《中华人民共和国土地管理法》的修订，国家对集体土地所有权、承包权和使用权的强化，调地难度将更大。（5）大部分省份探索实施其他安置方式。大部分省份根据实际情况，在“以农业安置为主”的基础上出台了其他安置方式的相关政策［4］，探索灵活、多渠道、多方式的农村移民生产安置方式，如部分省份采取逐年货币补偿安置方式、购买社会保险安置、养老保障安置、土地入股安置、购买公益性岗位安置等。笔者对2006—2020年已建和在建大中型水利水电工程农村移民生产安置方式情况进行了不完全统计。在纳入统计范围的1252个大中型水利水电工程中，采用农业安置的大中型水利水电工程仅占统计数量的64．38％，其他安置方式有较为广泛的应用（见表1）。为更真实地反映各种选择生产安置方式的移民人数占比情况，选取了我国东、中、西部18个省份共计53个典型水利水电工程各种生产安置方式的人口进行了分析（见表2）。结果表明，53个典型项目总生产安置为449267人，其中选择农业安置的为196499人，仅占总量的43．74％。同时，东部土地资源缺乏地区农业安置人数占比较小，中西部土地资源相对丰富地区农业安置人数占比相对较大。可见，不论从采用农业安置的项目数量还是选择农业安置的人数来看，农业安置在水利水电工程农村移民生产安置中已不再是主要方式，各省份、各项目结合实际情况，探索了较多的生产安置方式，在一定程度上解决了农村移民生产安置遇到的问题，保障了水利水电工程建设的顺利进行。

2生产安置思路应顺势发展

目前，我国水利水电工程农村移民安置的条件和环境相对《条例》出台时已有较大变化，《条例》中“以农业生产安置为主”的思路已不完全符合当前的实际情况。大部分省份认为原有的安置思路在实施过程中存在一定的局限性。其中，17个省份明确提出《条例》应取消“以农业安置为主”的表述，这些省份也是水利水电工程移民数量较多、移民安置工作压力较大的省份。因此，应根据实际情况创新生产安置思路。（1）坚持依法移民、依法安置、依法补偿的原则。一是在移民安置的各个阶段必须遵守国家法律法规和规程规范的要求，移民安置涉及的各方要依法工作。二是按照《中华人民共和国土地管理法》“第四十八条征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”等的规定，依法对征收的土地进行补偿。（2）因地制宜选择生产安置方式，重视移民社会保障，多途径、多渠道安置移民。在进行农村移民生产安置规划时，应根据移民安置区的资源禀赋、地理位置、发展基础和移民意愿等，实事求是地选择适合当地的生产安置方式。对于安置区后备土地资源较多、调地难度不大的，可以采用农业安置；对于安置区后备资源缺乏或调地难度大或农业收入占总收入比重小，在有条件的情况下可采用依法补偿、社会保障、土地入股等多种安置方式，即“宜农则农、宜补则补、宜保则保”。目前，国家对于被征地农民的社会保障越来越重视，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等国家上位法对于被征地农民的社会保障有明确的规定。为保障水利水电工程农村移民的合法权益、维护社会和谐稳定、缩小行业间政策差异，各方应重视水利水电工程移民社会保障，按照国家要求和各省（自治区、直辖市）的规定将水利水电工程移民纳入国家保障体系。（3）强化移民产业规划，保障发展。移民生产安置规划过程中，需结合安置区的实际情况，尽量将移民生产安置规划和产业相结合，以产业发展带动移民安置和后续发展。一方面，可以利用当地发展成熟、条件较好、潜力较大、优势明显的产业安置移民，围绕产业发展配置移民安置需要的相关资源，如优先开展道路复建、集镇和集中居民点选址，结合旅游需要和民族特色打造建筑风貌、配置相应的公共服务设施等，提出切实可行的、具有库区特色和优势产业发展的规划和具体措施。另一方面，在移民生产安置完成后，可根据当地的实际情况，将移民后期扶持工作同当地产业发展相结合，提出移民后续产业发展规划、保障措施，使移民融入当地产业发展潮流中，增强其后续发展动力。（4）统筹整合，衔接国家发展战略。党的十九大提出乡村振兴战略，顺应了农民对美好生活的追求。在农村移民生产安置的过程中，可将移民安置与实施乡村振兴战略的资金、项目等统筹整合，将移民安置规划同乡村振兴规划有机结合、统筹推进，按照产业兴旺、生活富裕的要求，将乡村振兴战略的产业兴旺、生态宜居的要求同移民生产安置有机结合，实施农村移民生产安置和搬迁安置［5］，为农村移民产业发展提供更广阔的空间和坚实的基础。（5）淡化“生产安置人口”，恢复土地功能和价值。目前，水利水电工程在进行农村移民生产安置的过程中，主要是根据征收的土地（主要是耕地、园地）计算生产安置人口，并据此开展安置工作。一方面，2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》已删除“征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算”的表述，上位法已淡化“生产安置人口”的概念。另一方面，生产安置人口难以全面反映水利水电工程农村移民生产安置的实际需要［6－7］，而对于征收土地的“资源价值”是生产安置人口难以反映的。随着《中华人民共和国物权法》等法律法规的颁布，国家越来越重视产权的保护。以被征收的土地为对象、以恢复土地的功能（恢复土地收入）和价值为安置目标，能够从水利水电工程建设征地对农村移民的实际影响出发，恢复农村移民被征收土地的收入，从而保障农村移民户的土地承包经营权益，这也是《中华人民共和国土地管理法》对被征收土地依法补偿的要求。

3结语

随着我国经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高，水利水电工程农村移民生产安置环境和条件发生了深刻的变化，原有“坚持以农业生产安置为主”的生产安置思路不能完全适应当前农村移民生产安置的需要。根据上位法的规定和农村移民生产安置的实际情况，应对生产安置思路和理念进行调整和完善，助力农村移民“种田务农、外出务工、发展新业态一起抓”，确保农村移民“稳得住、能发展、可致富”。致谢：本文在研究的过程中得到了相关单位的大力支持，查阅、引用了多个典型水利水电工程移民安置规划设计成果和后期扶持相关监测成果，在此对相关单位表示衷心的感谢！

作者:汪奎 丁小珊 蒋婷婷 吴晓 单位:中国电建成都勘测设计研究院有限公司 成都信息工程大学马克思主义学院