水利水电建设征地与移民安置

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一、移民安置过程中移民风险分析

就以往的经验来看，移民风险同移民安置规划之间是一种反比例关系，即系统、规范的移民安置可以将移民所带来的风险大幅度降低，同时使移民安置过程的成本同步降低；缺少细致规划与科学统筹的移民规划则使移民风险大幅度上扬，通常情况下，移民风险多表现于以下方面。

1.1生存风险

生存方面的风险主要是指因征地使移民的生活质量发生变化，生计受到极大的影响。通常体现为移民未能得到合理的征地补偿款，无形资产与社会资本同步丧失，原有的生活结构和生活模式被打乱，使移民家庭整体生活质量呈下降趋势，使其对未来灰心失望。

1.2经济利益

水利水电工程建设大多耗资巨大，高投入往往伴随着高产出，因而水利水电工程建设项目通常能够带来丰厚的经济收益。作为受水利水电工程建设项目直接影响的利益关联主体，移民应充分参与由项目施工兴建、投产使用所带来的利益分成，然而现行立法未能对移民的权益给予明确规定，结果导致移民的合法权益无法得到保障和实现，使其被排除在利益分享者的范围之外，因而有违公平原则。

1.3可持续发展

为了保障水利水电建设项目的顺利施工和投产使用，移民做出了巨大的牺牲，其从原住址迁走本身就担负起了来自经济与社会双重层面的不确定风险。对于移民而言，其发展风险通常出自政府和项目产权人。作为政府而言，过于强调水利水电建设工程项目的社会效益和经济效益，将注意力均集中于项目的兴建过程中，无形中忽视对移民应有权益的保障。作为项目产权人而言，其着眼点多集中在经济效益层面，因而人为的削减移民开支，使针对移民的资金投入大幅减少。此外，现行的移民管理体制也有其不健全之处，如管理机构重叠、移民善后保障欠缺等等。

1.4社会与政治风险

移民所面临的社会方面的风险，一般是基于移民区域治安的失防、原有的社交网络被割裂、社区配套设施缺失以及与周边居民的价值观冲突的问题。政治方面的风险，主要是移民的合理诉求并未得到答复和解决、宪法所赋予的政治性权利缺失等，进而引发移民的大规模集体上访、提起民事诉讼等社会或者政治问题，使当前的社会安稳格局受到负面影响。

二当前国内水利水电工程建设征地过程中移民安置存在的问题

a）移民规划管理体制混乱。当前国内的水利水电建设项目涵盖主体施工以及移民安置两个子项目，二者互相关联同时辩证统一。在计划经济时代，工程管理机构担负起对移民安置的管理和统筹规划，基于保证工程快速动工的目的，工程管理机构通常对移民规划做简化处理，往往造成移民规划工作落不到实处。

b）监管机制缺失。由于移民安置工作的决策大权完全掌握在工程管理机构手中，缺少有效的权力制衡，因此往往形成一家独大的局面，直接结果就是其决策的科学性难以得到保障，一旦出现决策失误，因为没有有效的纠错机制，最终必然导致移民的权益受损。

c）公众参与法律法规缺失。当前，我国在水利水电工程方面所涉及到的移民权益保障，仅有一部《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令471号），未针对该条例出台具体的实施细则，因此造成了在水利水电工程建设征地过程中，移民充分参与的权利无法得到保障。同时该条例未能对移民参与原则、参与程序等诸多方面加以详细的立法规制，因此导致了作为受影响最大的利益群体———移民，反倒无法参与和主张自身的权益。

三、水利水电工程建设征地过程中移民规划安置措施构想

a）健全移民规划审批制衡机制。在水利水电工程项目的主管机构之外，设置专门的监管机构，专项负责移民安置规划的审批，以便及时进行纠偏。同时，要改变以往工程主管机构一家独大的格局，邀请移民专家、规划设计院、移民代表、中立的第三方咨询机构共同组成移民规划团队，为移民安置规划献计献策，使移民能够获得充分的话语权。同时，上述参与主体要对移民安置工作进行持续的跟踪调研，并对实施过程中存在的突出问题认真评估，对需要调整的规划及时上报决策中心，这样方能最大程度的保障移民规划管理的科学性。

b）给予中立的第三方咨询机构和移民代表以高度重视。移民代表往往在移民群体中拥有极高的号召力，阅历丰富，有敏锐的判别能力，因而能大致对移民安置规划的合理性提出建构性意见和建议。借助移民代表的积极参与，可以使移民安置规划更具公信力，也更易为广大移民所信服和接受。作为中立的第三方咨询机构，因其不隶属于政府，不是行政机关，因而其行为具备高度中立性和客观性，能够借助访谈、对话、咨询等多种方式，实现对移民安置问题的有效监督，以实现对移民这一弱势群体的利益保障。

c）完善移民充分参与的法律保障。法治社会要求“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，因此，必须从立法角度对移民的参与权给予充分重视和保障，使移民的合法利益诉求得到满足。在当前和谐社会的时代主题下，要借助科学的立法手段，在宪法的框架下，根据公平原则，将作为利益相关者的农村移民拥有对水利工程移民规划、安置补偿、后期扶持和项目评估的参与决策权和受益权给予充分保障，借助实体权利的明确和参与程序的设定，达到资源公平合理配置和有效管理的目的，并最终保障移民可以实现后续的可持续发展。

四、结语

在当前新的经济形势下，水电工程建设征地所带来的移民权益保障问题面临全新的挑战，既是因为政府职能的转变，同时也在于社会主义法律体系的不断完善。因此，水利水电工程建设征地移民应力求实现移民安置法治化、公平化，同时也对移民的无形补偿给予更高的关注，以便在移民权益得到切实保障的同时，实现社会的稳定和国家的发展。

作者：杨燕生 单位：中水珠江规划勘测设计有限公司