农村小型水利设施产权制度改革分析

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摘要：水资源紧缺是北京的基本市情水情。探索和实行农村小型水利设施产权制度改革是具有积极实践价值和现实意义的举措。本文首先分析了郊区农村小型水利设施的基本情况和存在的主要问题，指出了施行农村小型水利设施产权改革的关键问题，并提出了北京郊区农村小型水利设施产权改革的具体建议，最后，探讨了农村水权交易机制的建设路径，并重点分析了政府的职能定位和用水者协会的作用。通过试点改革，有望促进农村小型水利设施的良性循环发展。

关键词：北京郊区；农村小型水利设施；产权制度；水权交易

水资源是区域发展不可或缺的公益性、基础性、战略性资源，北京市水资源紧缺问题比较突出。近年来北京市把加快水务改革发展作为重要任务，落实最严格的水资源管理制度，向观念要水、向机制要水、向科技要水，大力推进节水型城市建设[1]。水利工程中通常把灌溉面积666.67hm2、除涝面积200hm2、渠道流量在1m3/s以下的工程界定为小型农村水利工程[2]。这些工程在运行管理中虽然依托水务部门但又相对独立，在农村用水的管理中占据特殊地位。农村小型水利工程种类多、功能全、群众性强，具有专业性与公益性相结合的特点，地位非常重要。农村水务管理重点要搞好当前水资源紧缺条件下的小型农村水利工程改革。针对郊区小型水利设施，探索新型管水、用水体制机制，对于推进北京市水务管理工作创新具有重大意义。

1北京郊区农村小型水利设施基本情况

1.1主要类型

郊区农村小型水利工程大体可分为小水库、塘坝、水池等蓄水设施；拦河闸坝、引水闸等引水设施；渠道、管道、闸门等输水配水设施；机井、泵站等提水设施；隧洞、倒虹吸、桥、涵等交叉建筑物；喷灌、滴灌、闸管等田间灌水设施；河道堤防、排水沟渠等防洪排涝设施；乡村自来水厂、水窖等生活供水设施等8类。

1.2主要特点

一是农村水利基础设施相对薄弱，导致水资源利用效率低，水资源浪费现象突出，成为制约城乡经济社会发展的重要因素。在郊区新农村建设中的农村水利工程建设、管理至关重要，需要高度重视。二是较强的基础性和公益性。农村水利是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件[3]。三是农村水利设施土方工程多，工作量大。多地水利设施无人值守，风吹日晒雨淋，易老化损坏，大多数农村水利工程为雨季使用。因此，管护难度较大。

2北京郊区农村小型水利设施的主要问题与产权改革关键

2.1主要问题

2.1.1投资渠道单一，建管经费不足近年来，北京市对水务工作日益重视，市、区两级在水利设施建设、管理方面的投入逐渐加大，但每年用于农村水利设施建设的专项资金数量有限，不能满足郊区小型水利设施的建管需求。

2.1.2建管环境需要改善农村小型水利设施具有工程小、数量多、分布面广，公用性、群众性、政策性强，季节使用、经营管理难等特点，涉及到水务、财政、发改、劳动社保等多个部门和区县、镇、村、协会、农户等多个主体[4]，相关部门相互协调不到位，影响管护效率，“九龙治水”现象亟待解决。

2.1.3长期效益需要精细评估和管理由于长期以来缺乏针对性管理和运行模式，郊区农村水管单位吃惯了“大锅饭”，村民吃惯了“大锅水”，用水低收费，资金难以回收，致使水利工程面临的失修、效益衰减等问题难以解决。且由于水利工程具有投资大、周期长、收益慢，为民间资本进入农村水务行业和招商引资增加了难度。

2.2产权改革关键

产权问题是上述问题的根源。新中国成立初期的农村小型水利设施建设以“民办公助”为特征，工程所有权清晰可见并与经营管理权一致，工程维护管理较好。实行家庭联产承包责任制以后，水库、机井等小农水工程实行集体所有和管理。由基层政府承办各类新的小型农水工程建设。2000年以来，农民用水协会成为郊区小型水利设施管护主体。农民用水协会身兼政府和农民小组双重身份，并没有脱离村民自治组织的村民小组及村委会，相关工程建设时需要按照“一事一议”的原则协商办理，在工程管护投入上必须要依靠政府投入。未来的郊区农村小型水利设施建设与管理改革的核心，应该是按照市场经济要求，建立产权明晰化、投入多元化、服务社会化的小型水利工程设施管理体制和良性循环发展机制[5]。

3北京郊区农村小型水利设施产权改革的建议

郊区小型水利产权改革的原则，一是要适应市场经济要求，实现有偿服务，从而促使小型水利工程实现良性运行；二是要满足打造建设“节水型”社会的要求，实现水资源的动态可持续发展；三是要发挥农民主体作用，并突出服务宗旨，促进农村发展。

3.1针对不同类型水利工程采用不同产权改革形式

一是对农户自用的小型水利工程，应发给产权证，给予法律保护，实行“自建、自有、自管、自用”的投入管理体制[6]。二是对经营性的小型水利工程，实行“股份合作制”企业化管理体制。这种管理体制，产权清晰，所有者的权、责、利明确，具有较强的经营活力，可吸引企业投资入股，有效解决建设资金不足的问题。

3.2针对不同类型产权采用不同管理内容

由用水者协会直接管理适用于当前各类农村水利工程；承包经营管理是承包者通过签订合同，由工程所有者把管理权委托给承包者，明确双方权利、责任、义务，承包者比协会聘用的管理负责人有更大的自主权，但承包不改变工程所有权属；租赁经营管理适用于经营性较强、自主经营、自负盈亏的农村小型水利工程，如小水库、塘坝等，租赁者可以从提供灌溉服务、渔业养殖等获利。

3.3试点推行水权交易机制

水权交易是通过市场买卖调剂余缺，有效配置水资源，使节水不仅能够补偿少用水的损失，还能够获得更大收益，从而更积极地反映出水资源的价值[6]。

4北京郊区农村水权交易市场机制建设的路径

4.1合理分配初始水权

水权的初始分配指的是水权交易的一级市场，是水行政主管部门以水资源所有者的身份通过发放取水许可证将水资源的使用权转让给各个用水者，取水者缴纳一定的水资源费，获得水的使用权[7]。农村水权的基本需求包括基本生活用水、农业用水、生态用水等3个方面。初始水权分配应考虑几项原则：一是优先原则，包括用途优先和地域优先。用途优先包括基本生活用水需求和生态用水需求，然后进行多样化分配。地域优先是指水源地的农民拥有优先用水权。二是公平性原则，不同用水者以及城乡之间都有同样的用水基本权利。三是要坚持社会经济效益最大化与水资源可持续利用原则。

4.2建立水权交易市场

完成了水权初始分配后，需要建立水资源市场，这是水权交易的二级市场。取得水资源的使用权者可以将自己的水资源使用权的全部或者一部分有偿地转让给需水者，以实现水资源的优化配置和高效利用[8]。持有水权配额的村、户可以在额度范围内取水、用水，额度不够则通过水权交易购买；额度有剩余的村、户可通过水权交易出售。以市场机制对水资源在不同用户之间进行合理配置，激励和引导用水户的节水行为。水权交易包括不同对象，村集体和农户等可以将结余的水量在内部互相转让，亦可将水权向企事业单位交易转让，或者向城市用水、工业用水和生态用水等不同用途转让，后者主要靠政府回购。北京水资源的重要性超越了农村和城市界限，政府回购水权应该是农村水权向城市交易流转的主要形式，政府回购农村水权，既可以减少水资源使用量，又实现了城市反哺农村，兼顾了节水与城乡之间的统筹发展。政府应该建立回购农村剩余水权实现“以水支农”的长效机制，这对北京农村生态涵养区的发展和农民增收将会产生重要推动作用。

5结语

在北京市水资源日益紧缺的当下，探索和实行农村小型水利设施产权制度改革是具有积极实践价值和现实意义的举措。可以通过典型区和典型村试点推进的方式，积极摸索工作开展措施，观察和评估其社会效益、经济效益和环境效益。通过积极探索，以达到农村小型水利设施产权改革的目标：充分调动民间资本兴修水利的积极性，实现水利投资渠道突破，逐步形成国家、集体、个人和外资等多渠道投资格局，减轻政府负担；落实管理的主体，使小型水利工程的日常管理及维护工作逐渐得到更有效落实，提高水资源的利用效率，实现农村水利工程管理突破；促进水利资源有效开发，盘活水利存量资产，为农业生产、农村发展、农民增收发挥作用。

参考文献

[1]金树东.北京：转变用水观念创新发展模式推进首都国际一流节水型城市建设[J].中国水利,2014(24)．

[2]郭元裕.农田水利学[M].北京:中国水利水电出版社,1980．

[3]李霞.农村水利工程存在问题及发展重点浅析[J].中国水利水电市场,2010(6).

[4]中国灌溉排水发展中心研究课题组.农村水利在社会主义新农村建设中的地位、作用与主要任务[A].北京:中国水利学会学术年会[C],2006.

[5]汪恕诚.水权和水市场———谈实现水资源优化配置的经济手段[J].水电能源科学,2001(3)．

[6]傅春,胡振鹏.国内外水权研究的若干进展[J].中国水利,2000(6)．

[7]陈守煜,张道军,洪一平.水资源优化配置中产权问题的研究[J].大连理工大学学报(社科版),2000(2).

[8]汪恕诚.人与自然和谐相处(修订版)[M].北京:中国水利水电出版社,2005．

作者：于洋洋 秦丽娜 单位：北京市郊区水务事务中心