食品安全监管问题及对策研究

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摘要：民以食为天，在食品安全事件频发的时代，政府部门的监管措施与力度决定了群众生活环境的安全程度。目前，哈尔滨市食品安全事件频发，食品的生产、加工、流通等环节皆存在漏洞，小商小贩的管制困难、果蔬农药残留超标、事件追责困难等问题日益严峻，政府部门权责不清，监管效率低下且结果导向不明，种种原因导致了哈尔滨市食品安全监管的成效不明显，本文从实际出发，结合已出现的问题，分析产生的原因，总结国外先进经验，最终得出完善对策：明确监管主体职责权限；增强检测部门绩效管理力度；加强有关部门对电子政务的应用。

关键词：食品安全；哈尔滨；监管对策；权责不清

一、哈尔滨市食品安全监管现状

民以食为天，自古以来食品安全就是民生大事，作为黑龙江省省会的哈尔滨市多年来在食品安全监管方面付出了巨大努力，成效显著。目前哈尔滨市的食品流通环节监管十分到位，各部门的抽检方式多种多样，范围广泛，涵盖了各类食品。但目前仍有许多不足之处，有部分地区监管程序缺失、监管对象重复、监管过程出现空缺等问题，但随着互联网的发展，各区域的监督执法还停留在最为原始的人力实地监查，这大大增加了监管难度。作为哈尔滨市四大经济产业支柱的食品产业，无论是在生产、运输还是消费的过程中都要时刻注意质检的问题，目前哈尔滨有几家检测机构，可对如农药、添加剂、有害物质等进行检测，这使得监管结果成效显著。但与之相对的各种各样的食品添加剂、有害物质的检测系统还不完善，机构的数量仍是供不应求，专业的检测人员与检测方法还没有完全引进。[1]例如，我们所熟知的“地沟油”现象，在一些消费环节中常常出现，据调查，大学生及白领工作人员通常会选择午餐订外卖，而网络平台上的商家注册并没有很严格的监管标准，一些小作坊的食品生产环境远不及安全标准，但其监察困难，流动性大。对于食品加工过程中的环境卫生程度标准，哈尔滨市有明确规定，但在监管过程中，参照物不确定，常常导致监管标准不一、结果具有差异性。另一方面，在我们的日常生活中，少不了使用添加剂，既可以使食品“食之有味”，又不影响身体健康。但随着科技的发展，食品添加剂的使用标准与之前大有不同，例如方便面中所含添加剂、增色剂的标准与之前不同，但哈尔滨市目前并没有更新标准新的检测标准。尤其在果蔬品类中这种监管标准落后的现象十分明显，随着害虫的耐药性增强，农药的使用量日益增加，由于这种现象极为普遍，所以在检查的时候自成标准，严重超标于国家标准规定。目前，哈尔滨市食品安全监管的整体情况较好，但随着时展，仍有些许不足之处需加以改正。

二、哈尔滨市食品安全监管存在的问题

（一）分段监管权责边界不明

食品的流通包括众多环节，哈尔滨市作为农业大省，自然是粮食生产的主要区域，目前农产品的生产与加工过程的监管采取的是当地有关部门区域送检方式，在这之后，精加工的环节就要由流通环节的工商局和质监局的行政执法人员来接管监察。这种监管手段表面上看是比较连贯的，但实际上会造成连接空档的问题，许多食品安全问题发生后会有追责的过程，而后期造成问题的部门大都会推诿责任，致使权责不清。[2]对于权责不清的问题，在日常监管中十分明显，例如，城管在执法过程中会有暴力执法或过度执法的情况出现，但工商部门也会有执勤人员对商贩进行检查，这种执法重叠的现象屡见不鲜，对于有经济利益的管理对象，各部门都会积极争取，而对于偏远地区或流动摊贩、小作坊的监管力度明显不足，甚至是缺失。分段监管的管理模式容易造成部门之间信息沟通不畅，导致监管重复，或是无效监管。[3]现在，监管部门内的技术人才较少，信息更新速度慢，部门之间闭门造车，不进行信息共享，使得监管效率大大降低，当然，这个问题不仅仅存在哈尔滨市，只是结合哈市食品产业政策及发展现状来说，分段监管的劣势被放大出来。

（二）检测部门专业程度低

哈尔滨市食品安全检验检测标准依照的是现行国标，标准复杂，检测程序与采样对象规定不明确，这使得本来就缺乏专业人才的哈尔滨市政府部门，在检测水平上慢慢停滞不前。目前食品安全检测有多个部门进行送检，作业重叠和留白经常发生。由于现行检测机构数量较少，基于市场调节理论，竞争压力相对较少，部门的专业化程度比较低，且无论是从资源配置还是人员素质来说，哈尔滨市检测部门的水平还是有待提高。西方发达国家对于食品安全极为重视，以美国为例，检测机构众多，政府授权的部门需通过考核才能继续执行政府的下放权力，这也使得其技术水平日益精进。相比于国内的一线城市来说，哈尔滨市的检测部门也略有不足，这不仅仅是体现在数量上，更体现在工作效率上。哈尔滨市的检测系统更新极为缓慢，数据及技术引进少，对新出现的污染源测定方法缺失。当食品安全问题出现的时候，会追究相应的执法部门责任，而不会从检测本身找原因，这无形中放低了对检测专业水平的要求。对于一些不方便送检的食品，检测部门需要进行实地检测，而进行这项工作的执法人员涉及各个行业，有城管、工商、卫生等部门，执法人员连一些基础的检验标准都不熟悉，且各部门间并不进行信息交流，这大大降低了检测的效率。

（三）监管过程缺乏全程性

首先，哈尔滨市有许多的流动摊位，且夜市、早市文化由来已久，经常可见的是，工商部门、卫生部门的执法工作人员会进行实地检查，但往往这个时候，食品安全的问题已经形成，并没有从根本上解决危害事件的发生原因。其次，监管的种类太单一，对于再加工的食品，执法人员不会对源头的食品生产地或原料进行追检，只是会检验成品。各个部门的工作形式大抵如此。西方发达国家，早已将农田到餐桌的全流程监管列入到了法律条文中，[4]监管必须溯源，任何环节出现问题都不仅仅是一方的责任。比较典型的例子就是，哈尔滨市的明星食品：哈尔滨红肠，目前市面上哈红肠的销量十分可观，许多不法商贩会生产假冒伪劣的产品，但政府部门对这种严重影响哈市食品安全形象的现象基本是置之不理，即使有一些抽检，也只是在成品中进行取样，并没有追责到上游供应源。政府部门对于食品的安全监管太片面，没有形成完整的循环式链条，许多信息监管过程都被忽略，[5]导致了严重的食品安全事件发生。

三、哈尔滨市食品安全监管问题的对策

（一）明确监管主体职责权限

明确监管部门的职责权限是提高监管效率的关键。有关部门的监察范围在没有确定的情况下，不能够将资源利用率达到最大化，在监管对象冗杂的哈尔滨市，监管力量相较之下比率较低，明确监管主体的职责权限，可以使相关部门在各自范围内精准监管，后期的追责体系也较好建立。例如，欧美发达国家的完美追责系统就是建立在明确的监管职责上的，各主体职责范围明显、承担的压力较大，对绩效也能纪实考评。哈尔滨市区县众多，监管主体不光要在区域上进行精准划分，更要在流通过程上加以规划、分解，主体的监管力量集中是对监管对象的负责。对于因为重复监管造成的资源浪费，通过明确权限，可以很大程度上的解决问题，在明确监管职责的过程中，不光要界定监管范畴，更要明确监管衔接处的方式、方法，以及出现问题后各部门应承担的责任，这样系统的建立主体权限界定标准，才能从根本上改善目前监管混乱的情况。

（二）增强检测部门绩效管理力度

对于现阶段哈尔滨市检测人才的工作效率低的问题，应加大有关部门的绩效考核，不仅仅在检测数量上进行考核，更应在监测质量上大力监督。引进专业的技术和人才，是增强工作效率的直接方法。对于经费的利用，不应只提供给实验室的内部检测人员，更应下发更大的福利与权力给一线的市场监测人员，只有在源头把控到位才会减少后期的工作量，并且问题的及早发现，对于民众也是负责的表现。一般来说，配合绩效管理机制的建立，风险评估机制也应与其共生，这是对于监管全过程的一个整体把控与预估，对于从农田到餐桌的一系列环节可能出现的问题的预测，比较多种方案的可行性，得出最优的监管方案。构建风险评估机制，须有独立部门的专业人才操作，这其中尤其需要检测部门的专业人员提出建议。在工作过程中，要严肃处理消极怠工者，谨小慎微，对于发现的不稳定数据要进行严密监测，且检测标准要实时更新，与国家、国际接轨。民以食为天，食品质量的安全监测是直接关乎民生的重要环节，不仅要重速度，更要重质量。在加大对检测部门的投资过程中，还要提高整体检测人员的素质，从思想上重视检测环节的作用。

（三）加强有关部门对电子政务的应用

对于监管出现重复、留白的情况来说，主要原因是各部门间的信息传递不流畅。电子政务作为互联网时代的产物，继承了互联网大数据丰富的优势，同时在政府内部范围内可以规划、总结各部门工作路线及进程。目前，哈尔滨市相关部门对于电子政务的理解仅停留在录入、调取的阶段，殊不知，利用互联网的优势，将各部门信息实时传递、整合、分析，最后自动输出的过程恰恰是传统政务模式所代替不了的。相关食品安全监管部门，应开设专门的系统，共内部人员上传、下载信息，另外，对于面向社会的公开平台，也应重视起来，群众的反馈渠道应更加系统，证据的检举、处理的效果应清晰地呈现在电子信息平台上。[6]对于食品安全监管部门，政务电子化尤为重要。从食物的生产源头开始，其生长环境、生产用途、粗加工、运输、精加工、销售以及使用后情况都是需要监管部门获取详细信息的，而这在分段监管的模式下，更具难度，信息的衔接尤为重要，在不丢失数据、不重复监管的前提下，在做好信息的全面搜集是传统监管方式做不到的，所以，利用电子政务，可以有效减轻各部门的工作压力，大幅度提高政府部门工作效率。

参考文献：

[1]蒋慧.论我国食品安全监管的症结和出路[J].法律科学：西北政法大学学报，2011，29(6).

[2]黄飞，吴岳福，赵裕广.哈尔滨市食药监局:牢记使命担重任恪尽职守保食安[J].食品安全导刊，2017(29).

[3]侯庆山，叶朝辉.黑龙江省食安办等十九部门开展2016年食品安全宣传周活动启动仪式[J].食品安全导刊，2016(17).

[4]马英娟.走出多部门监管的困境———论中国食品安全监管部门间的协调合作[J].清华法学，2015，9(3).

[5]高志宏.试论我国食品安全执法机制的变革[J].南京大学学报：哲学.人文科学.社会科学版，2013，50(6).

[6]周应恒，王二朋.中国食品安全监管:一个总体框架[J].改革，2013(4).

作者：赵晨 单位：哈尔滨商业大学