农业食品安全环境保护协同治理

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摘要：我国作为农业大国、人口大国，农业现代化的发展在国家经济和社会发展中的作用尤为重要。但现代农业的发展，往往过分注重产量和食品安全而以牺牲环境为代价。当前我国农业发展中，食品安全作为农产品的准入门槛受到重视，同时食品安全的标准也成为农民获取最大利益的市场化杠杆。在利益驱使下，过度重视食品安全以获取最大利益而牺牲环境资源的情况亦不少见。如何平衡农业生产与环境保护的关系、实现农业生产的可持续化发展、实现环境保护与农业生产的协调发展成为当下的严峻问题。本文通过对食品安全与环境保护在农业生产中的关系进行分析，提出相应的解决方案。

关键词：食品安全；环境保护；农业

现代农业脱胎于传统农业，是伴随着经济技术的不断发展及社会需求的不断变化而发展起来的，是“为以保障农产品供给，增加农民收入，促进可持续发展为目标，以提高劳动生产率、资源产出率和商品率为途径，以现代科技和装备为支撑，在家庭经营基础上，在市场机制与政府调控的综合作用下，农工贸紧密衔接，产加销融为一体，多元化的产业形态和多功能的产业体系”。先进的技术、现代化的管理是农业现代化的基本条件，但作为农业本身而言，无论是传统农业或是现代农业都根植于生态环境这一最基本的生产要素。农业活动作为“人类最早作用于自然生态系统的活动”，对环境系统产生的影响也会随着现代技术的发展越来越大。

1农业生产中的矛盾体现

就目前而言，农业生产中的环境保护与农民利益追求是相悖的。因为无论是降低或是解决污染，其所需要支出都成为农业生产成本由农民承担。在市场经济体制下，价格战争与产品品质并重，农民要获取最大利益就必须降低价格、提升品质，这就导致部分在他们看来非强制性规定的环境保护措施被选择性忽视。同时，无论农业生产或是环境保护相关的任一标准或者准则，其执行者依旧是农民，是农民自己来决定环境保护与个人利益间的优先次序，而难以让某个机构来对执行的过程进行监督和评估。在现阶段环境保护缺乏补贴、补助等经济激励措施的情况下，个人利益追求无疑是占了上风。此外，大多数环保项目要求自愿参与，而为了减少负担和责任，农民多会拒绝加入其中。在这种个人利益与环境保护的对立中，食品安全成了促使矛盾发展的最关键的因素。食品安全所包含的要求和标准是食品二级生产商及销售商所认可并严格执行的食品准入门槛。农民为了增加利益，一方面要提升农产品品质，满足准入门槛要求并尽量提高产品的品质等级；另一方面需要提高产量以有限的资源提供尽量多的产品。这种因食品安全所引导的利益追求，也正是与环境保护最大的矛盾。

2食品安全与环境保护

食品安全与环境保护是现代农业发展中最重要的问题之一。近年来，食品安全问题已受到相当的重视，但环境保护等相关问题的监管依旧是十分有限的。近年来逐步加强的食品安全监管，可能会加剧已很严重的环境危害，并使得环保项目的参与更加困难。

2．1农业生产对环境影响现状

在当下农产品需求量不断增加的情况下，现代农业生产对环境的不良影响愈加显著。在诸多不良影响中，对非农业环境和自然资源的危害是最突出的。首先，对资源及环境的污染。不同类型的农业生产，会造成不同范围、不同种类的资源环境污染。高密度畜牧养殖业是典型的重污染产业之一，畜牧养殖中会产生动物排泄物、气味及污水等污染物，畜牧污染物处理不当会严重污染周边空气、水源，如果污染物直接作为肥料，会影响土地环境及土地生物多样性，甚至会造成农作物致病并影响食品安全和人类健康。如2014年在烟台牟平区的畜禽养殖调查中发现：该区年养殖粪便排量达60多万吨，且主要污染物鸡粪中重金属含量严重超标，对周边的饮用水源、空气及周边土地造成了不同程度的破坏。另外，养殖业中所施用的动物药品及种植业中所施用的化肥及农药，也对周边居住环境及水源等产生了巨大的影响。其次，农业生产对环境资源的透支。当前多数农业生产以牺牲环境资源的持续性为代价，追求暂时的高增长。如2010年内蒙古9800万亩草原因长期超载放牧导致草原退化，最终导致部分草原沙化并产生鼠害；如上世纪60年代以来开始围湖造田的洪湖，由于湖容减小，加剧了湖区环境生态的劣变，严重减弱湖区的调蓄抗灾功能，以致汛期渍涝灾害频繁、低湖田土壤环境恶化等，如此例子并不鲜见。这种透支环境资源的行为，一方面破坏了资源；另一方面对生物多样性造成了危害，严重危及生态环境。从长远看，农民应当采取措施以保证可持续发展，但是在短期内做到适度放牧、轮耕、减少化肥农药使用等，会大量增加生产成本，而增加的成本在当前的农业竞争态势下是只能由其农户自行承担。因此，在短期经济利益的促使下，他们刻意低估了环境破坏对长期发展的影响，或寄希望于未来技术上的创新对未来农业发展提供更适宜的条件。

2．2农产品食品安全对环境保护需求现状

相比环境监管而言，食品安全监管更加全面。成立了肉类、奶制品及家禽类等专门的安监部门，制订了相应完善农业产品食品安全标准，规范了监管部门对初级农产品的卫生条件及相关疫情进行调查的权利。同时，部分地方性规章及文件中将农产品食品安全结合农业传统进行规范，如在农产品收获前一段时间内禁止使用动物类肥料等，如规定了通过各种方法降低动物养殖造成的环境污染等。这无疑是一个很大的进步。近年来随着食品安全法规和标准的逐步完善，各类食品安全问题导致的疾病等愈加降低。但在为数不多的食品安全问题中，46％食源性疾病的产生源自生产阶段的问题，因农产品环境污染而引发的食品安全问题已成为食源性疾病爆发的五大因素之一。化肥和农药的施用过量破坏了生态环境，同时导致农产品中硝酸盐、亚硝酸盐、重金属等有害物质超标，直接危害食品安全；养殖业造成空气、水源、土壤环境污染，同时部分区域性人畜共患病也与农业环境污染相关。2015年《食品安全法》的修订，首先，恢复了消费者的信心，解决了之前甚嚣尘上的许多食品安全问题所造成的部分商品消费紧张；其次，避免了从业者间更激烈的冲突。行业参与者为了更高的市场份额制订了更严苛的标准，这对于农副产品生产者及消费者而言都是严重的负担，而制定统一的标准无疑是解决冲突最好的方式，维护了行业发展所需要的公平竞争环境。但是，对于环境保护的体现仍旧显不足，甚至难以满足食品安全本身对环境保护的需求。

2．3矛盾分析

食品安全对农产品的标准限制与环境保护的需求，导致了以下三种矛盾的产生。首先，利益冲突。农民所拥有的资源有限，而实施环境保护及食品安全标准是需要高昂费用的，所以农民难以实施全部规定标准和规程，只能选择有助于实现自己利益最大化的标准，无疑，遵守食品安全标准所能带来的利益远比实施环境保护所带来的负担要更受欢迎。环境保护与食品安全之间的矛盾表现出来即是利益上的冲突。其次，环境保护与食品安全的目标冲突。某些情况下，食品安全是以牺牲环境保护为代价的。环境保护所追求的是对资源环境的最大程度的保护，食品安全所注重的是农民所提供的农产品品质和质量符合食品安全需求、满足人们需要。或许在实现或追求过程中存在交叉，但本质目标是不同的。最后，是监管的冲突。食品安全与环境保护分属于不同机构监管，双方各机构间无权管理另一方事务，难以全面或统一的对食品安全与环境保护进行监督管理，因为环境保护与食品安全的目标差异，在实际监管中甚至会出现相悖的情况。

3环境保护与食品安全的平衡

在上述冲突环境下，如何协调二者间的关系以达到协同效果，无疑是最需要讨论的。就当前环境保护与食品安全间的平衡情况，可以归纳为以下三种方式。

3．1附带效果

食品安全中规定的部分农产品所采用的安全措施，附带产生了环境保护的效果。如采用放养式的养殖方式及传统堆肥施肥。于食品安全角度而言，避免了亚硝酸盐及重金属的过量，维护了食品安全需求；于环境保护而言，可以平衡生物多样性的发展，保护土地资源的可持续发展，使得土壤得以提供固氮及养分循环作用，并可以减少对化肥的需求。对化肥的需求降低，又反过来保证了土地在外部压力下保持生产的稳定性。同时，使用传统堆肥肥料的方式，解决了动物养殖中粪便等的处理问题，将农作物生产与畜牧生产相连接，共同解决各自所产生的环境威胁。

3．2强制要求

大部分情况下，由食品安全相关法规中对环境保护目标进行规定，是实现农业生产中环境保护的最佳手段。以美国为例，在美国农业部制定的保护管理计划和旨在规范野生动物养殖场的食品安全法规所产生的作用是显而易见的。通过保护管理计划，农民可以得到政府提供的用于维护农场中野生动植物栖息地的信用贷款，而对这些栖息地维护减少了水土流失、保护生物多样性等在内的多种环境效益，有助于农业生产的发展。农产品食品安全规定没有对农民参与环境保护进行限制。而将环境保护规定在食品安全法规之中，使农民在相对狭窄的选择范围内在可以保证收益的情况下进行生产活动，无论是为各种野生动物保护提供资金的文物保护项目或是林木保护项目，都是平衡环境保护与食品安全之间的最优选择之一。

3．3相同手段

虽然部分情况下食品安全与环境保护之间是冲突的，但其亦存在殊途同归的情况，即：一种手段，可以同时满足环境保护和食品安全的要求。食品安全和环境保护并非一定相左。如部分动植物栖息地本身作为水净化的工具同时对农产品食品安全起着关键作用。这些地方作为缓冲地带，可以减少污染物进入水源，同时也可以减少治病生物进入灌溉水道和田地。例如，该类净化缓冲地带，可以净化附近畜牧养殖业所产生的粪便及污水，以防止对相邻土地的污染。类似的问题也出现在微生物多样性方面。如现有土地管理政策对于化学肥料的使用有着相应的限制以便对土壤环境的能维护，而土壤活性的提高，则会降低大肠杆菌等有害菌的存活率，更保证了食品安全。

4协同治理计划

正如在汽车制造行业中产品安全和环境保护的平衡发展轨迹一般，农业生产中食品安全和环境保护之间的权衡也是一个漫长且艰巨的过程。但是不同于其他行业中建立的平衡发展优先次序方式，合作治理可能更适合于现代农业生产的发展。

4．1将环境目标融入食品安全立法及食品安全标准中，统一监管机构

农业产业发展的根本是农民对于利益最大化的追求，在该前提下牺牲环境成本以获取食品安全标准下的最大利益无疑是最可能的选择。将适当可行的环境目标作为食品安全的共同标准，通过附带效果、强制要求、相同手段等平衡方式，协调环境保护目标与食品安全的关系，将环境目标融入食品安全立法及食品安全标准中，缩小农民选择的范围，促进环境目标的实现。在监管方面，环境保护与食品安全分属不同部门职权范围内，在执法过程中产生交叉。这种情况一方面浪费了执法资源；另一方面难以高效治理。将农业发展环境保护监管纳入单一部门，加大了部门监管范围和执法权限，更有助于高效、便捷的统筹环境保护与食品安全问题的解决。

4．2地方立法与全国性立法结合，加大环境保护资金支持

注重地方性食品安全与环境保护立法。我国地域广博，农业环境、生态环境多样，通过全国性立法方式难以全面涵盖所有种类的环境情况，反而会因为情况了解不全面对部分地区的农业发展产生限制。各地应根据产业分布、具体环境及当地农业产业发展情况制定因地制宜的地方性法规和地方性标准，在全国性法律法规设定的范围内，将环境保护部分内容纳入食品安全规划之中，用更适合当地产业发展的标准进行规范和促进。加大环境保护资金支持。环境保护与食品安全间的冲突，归根结底是利益间的冲突。通过财政扶持、各方捐款等方式获取资金来源，将对环境保护的资金支持及扶持项目纳入地方性法规或规章中，加大对环境保护的资金支持力度。平衡农民在环境保护与食品安全间的利益选择，使农民愿意、乐于选择对环境保护有益的行为方式，通过利益导向对农民进行引导，以促进农业生产中环境保护的发展。

4．3完善生态农业链的建设，加快农业现代化、产业化进程

生态农业产业链的建设可以缓解或解决农业生产中对环境产生的部分影响与破坏。生态农业产业链是将农业产业各阶段中产生的废弃物在另一阶段加以利用，一方面降低农业生产的成本，另一方面解决了农业生产中的部分环境污染问题。如畜牧业产生的粪便与污水经过堆肥处理后可以作为农作物生长的优质肥料；农作物生长遗留的根茎等，可以作为畜牧生产中的饲料等。加大力度发展生态农业无疑可以大大减轻农业生产对环境带来的负面影响，并可形成长效作用。加快农业现代化进程，将新技术、新方法引入农业生产中去，有助于解决农业生产环境污染问题。现代农业的一个重要特征是科技化发展。近年来，包括污水处理、粪污沼气化处理等以一些先进技术充分发展，将该类技术运用到现代农业发展中，可以在一定程度上缓解农业生产对环境的部分影响。加快农业产业化进程，有利于农业生产环境问题的监管和集中解决。以畜牧养殖业为例，我国农业养殖分为小规模家庭式分散养殖与大规模产业化养殖两类，在现代农业生产进程中，畜牧养殖产业化是趋势，但当前依旧是小规模家庭是养殖占比更大。小规模家庭养殖中，养殖点分散、农户素质参差不齐、新技术无法广泛引用、政府难以有效监管等问题使得其环境污染问题愈加严重，影响了周边居住环境及水源和土壤。加速农业产业化进程，对农业生产中的重污染产业进行一定程度上的集中管理与治理，有助于环境目标的实现。

作者：付政 单位：玉林师范学院