FSMA对中国食品信息不对称探析

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【摘要】食品消费者和生产经营者之间存在着严重的信息不对称，这种情况不仅使得消费者对食品安全信心缺失，使得优质产品丧失竞争力，而且增加了监管难度和应对的滞后性，不利于整个社会的食品安全健康发展。本文介绍美国《食品安全现代化法案》中对食品信息公开的规定，并提出对国内食品信息不对称的应对建议。

【关键词】fsma；食品安全；信息不对称；信息公开

1引言

信息不对称理论是指在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员，往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位[1]。食品安全信息不对称原因主要有信息的未知性、消费者的知识限制、获悉信息成本以及生产者对信息的垄断[2]。现在国内食品产业链环节过多，不同环节权益分配不均，且食品生产本身具有的生产流通过度分散，这些都加剧了食品安全信息的不对称现象，使得监管部门与食品生产加工企业之间、食品生产加工企业与食品销售企业之间、食品生产加工企业和食品消费者之间存在着信息不对称[3]。

2国内食品信息不对称现象问题分析

目前国内食品安全信息不对称主要体现在以下三个方面：

2.1生产者与消费者信息不对称

食品生产者对生产的食品是否安全有着相对完整的信息，但是他们为了在激烈的市场竞争中取得优势、规避风险，通常对产品的正面信息进行公开，而对负面的信息进行保密。食品产业链涉及组织机构过多，从农户开始，经过专业合作组织购销、食品加工、批发、零售，最终到达消费者，此过程中农户对种植、养殖过程使用的农兽药信息未完全公开，生产加工对致病菌、添加剂信息未全部公开，批发、零售商对运输过程、储运过程是否安全未全部公开，如此下来，累积的信息不对称问题越来越严重[4]。消费者虽然倾向于购买安全的食品，但是缺乏甄别安全食品的信息和能力，生产者也难以打造品牌效应，导致出现“劣币驱逐良币”的现象[5]，也使得生产企业缺乏优质产品研发的动力，损害社会生产效率。

2.2生产者与管理者信息不对称

为了维护食品安全，监管部门建立了食品安全管理体系，对企业进行例行监测和监控，对违规企业采取惩罚措施。但是生产者出于趋利避害的目的，往往会采取隐瞒或篡改对其不利的信息以逃避监管部门的惩罚，而监管部门受制于人力、物力、财力的不足无法实现全过程、全时化监管[6]。监管部门对监管对象的覆盖范围也是一个重点问题，我国目前食品生产的规模化、集约化程度很低，小农户、小作坊、小商贩在食品生产、销售中所占比重很高，而且生产灵活，隐蔽性强[7]，即使被查处损失也不大，在这样的背景下，生产者既难以从提高产品质量上获得明显的收益，也不会因为违反食品安全法规而受到惩罚[8]，造成了企业间的不公平竞争，破坏了食品安全社会环境。

2.3管理者与消费者信息不对称

政府公开信息对信息的沟通和提高政府公信力有着积极的作用[9]。在我国食品安全管理中，政府监管部门对食品安全信息的公开重视程度不够，消费者缺乏要求政府公开信息的意识[10]。在此信息不对称的情况下，消费者无法从监管部门公开的信息中获得有用的信息，对政府公开信息缺乏了解和掌握，因此无法对食品安全监管工作进行有效的评价[11]。此外，政府信息的公开也面临着保密和成本的压力，对于一些食品安全信息迫于行政要求不得公开，还有就是成本的原因，包括规范数据格式，构建公布平台，对信息的结果工作等。管理者和消费者信息不对称会使得监管部门的公信力下降[12]，当食品安全事件发生时，管理者无法得到消费者的理解和配合。

3FSMA对食品安全信息公开的规定

美国是世界上食品安全信息最为公开、最为透明的国家之一，其健全的法律法规和科学的制度执行有效地预防和应对了食品安全事件，而且其信息不对称的现象得到了削弱，赢得了美国民众的高度信息，美国食品药品管理局（简称美国FDA）成为最全面、有效的食品安全监管机构[13]。美国总统奥巴马于2011年签署《食品药品管理局食品安全现代化法案》（FDAFoodSafetyModernizationAct,简称FSMA），该法案扩大了FDA对国内外食品的全面预防监管权力[14]。其中加强对食品企业的注册管理，食品类企业出口美国市场，须提交办理FDA注册，获得注册号，同时在出口时办理预先通知。对延续注册也提出了更高的要求，食品企业须在偶数年办理续期，未能续期的次年将被注销注册号。同时加大FDA对国内外食品企业的检查频率，要求输美高风险产品随附进口证明，这些规定都扩大了FDA对食品安全信息的采集范围，并且随时更新以确保信息的准确性[15]。公众往往通过网络来获取所需的食品安全信息。FSMA也将网络确定为食品安全信息公开的主要平台[16]。FSMA第110节规定，根据FDA主管领导制定的食品安全全面报告，政府须建立一个用来识别风险的信息技术系统。该系统从尽可能多的渠道收集数据并分享给公众[17]。通过此条规定，政府监管部门、官方检测实验室都成为食品安全信息公开的主体。美国FDA通过其官网定期公开食品安全信息，内容包括食品新闻、食品召回信息、食品安全事件通报、食品安全知识等，形成了统一的食品安全信息公开平台。FSMA对食品生产者和经营者信息公开也做出了具体的规定。FSMA第101节规定，食品生产企业须如实记录并保存整个生产销售流程记录以备FDA官员或其雇员查询或拷贝[18]。FSMA第102节规定了食品经营者的范畴及FDA注册要求，此项制度规定了食品经营的“门槛”及登记注册的主管机构，有效解决了小微型食品生产和零售企业的信息透明度不高的问题[19]。FSMA第301至305节规定进口食品工厂及进口代理商须对进口食品安全负主要责任，采取必要的监管手段确保国外供应商及进口食品符合相关的规定并保存相关的合规性证明材料，除此之外美国还要求参与自愿合格进口商计划的国外企业按照美国FDA要求向其提供所必须的资料和记录，必要时须公开相关信息[20-24]。这些规定把美国境外食品企业也纳入了美国FDA管理，在一定程度上解决了“域外法权”的难题。FSMA第103节规定了食品包装和标签上应该公开的信息，也规定了网络销售时应公开的信息[25]。同时根据《美国食品标签指南》的规定[26]，食品标签应该按照规定注明食品生产者、经销者的相关信息，如果食品是进口食品，还需注明原产国。对标签的文字性描述也有通俗易懂的要求。一方面美国FDA从专业角度和法律层面明确了食品生产销售企业应该向消费者公开的食品信息；另一方面对消费者来说，增加了获取信息的渠道，同时也是增加了对食品企业的监督力量，进一步削弱了食品信息不对称的现象。FSMA第104节对食品安全信息共享、风险交流和风险管理作了专门要求，FDA应定期组织食品安全信息评估和研判，主动公开包括食品风险评估、毒理学和流行病学研究、食品良好操作规范以及其他对公众有帮助的指导性文件，同时应协调相关部门避免发布重复性信息[27]。该规定不仅从制度上明确了食品安全信息公开的主体和频率，还统一了食品安全信息公开的渠道，有利于公众的查询和信息的权威性。

4国内食品信息不对称的应对与建议

目前，我国食品安全信息不对称现象普遍存在，我们可以借鉴美国完善的食品法律制度，健全食品安全信息公开的法律法规，完善食品安全信息立法机制。

4.1健全食品安全信息公开法规和标准体系

法律是保证食品安全的基础，是确保食品安全信息的前提条件。立法机关应该明确信息公开的主体和义务，规范信息公开的程序，保护公众的知情权。美国将食品相关技术方面的规定以法律的形式公布，集中收录在《美国联邦法律》[28]，而中国的食品法律规定相对于更注重法律行为的定义和法律责任的后果，对于技术性规定，主要通过食品安全国家标准来实施。食品安全国家标准在实施和修订方面比法律法规更加的机动和及时，但是强制性标准和推荐性标准依然存在范畴交叉的现象。目前食品安全国家标准共有1263项[29]（截止2019年8月），但是其中安全卫生标准仅有11项，产品标准79项，这些标准尚不能满足目前食品技术标准的需求。此外，在食品安全国家标准中还有426项检测标准，这些标准实施过程中更倾向于推荐性标准。因此健全食品安全信息公开法规和标准体系，除了从法律层面上进行规定外，要加大食品安全国家标准的覆盖面，树立强制性食品标准的权威性。

4.2政府加强食品安全风险评估并及时公布

国家应加大资金和技术投入，完善食品安全风险评估机制，完善食品安全标准。以科学的分析和研究为食品安全信息提供数据支撑和理论基础。《食品安全法》[30]第十七条规定：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。”但是目前的食品安全风险评估报告公开数量难以满足公众对食品安全信息的需求，很多物质缺少权威的风险评估报告。

4.3建立统一的食品安全信息公开平台

现在各部门都有着自己的食品安全信息公布平台，但是不同部门间沟通不足，且信息多采集于网络，时效性不强。美国FDA在其官方网站上有“召回、突发事件和紧急情况”专栏[31]，定期公布官方发布食品安全预警和食品安全信息、食源性疾病信息以及食品安全召回信息。为了让消费者能第一时间获得准确有效的信息，必须建立一个统一的平台，及时发布权威的信息。

4.4扩大公众参与食品信息公开的参与程度

政府除了定期向公众公布食品安全信息外，还应该加强消费者的食品安全教育，鼓励消费者积极参与到食品安全监管中，减少信息不对称造成的信息沟通不畅。

作者:赵鹏 刘鑫 黄振 刘涛 管旭芳 单位:大港海关黄岛海关