行业协会参与食品安全社会共治的探讨

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摘要：在食品安全监管压力大、政府单一监管不足的情况下，有必要确立食品安全社会共治理念，落实法治要求，加强协会建设，搭建共治平台，提升治理水平。

关键词：共治；理念；平台

食品是维持生命的物质基础，这一基础的安全又是一个社会健康发展的必备要件，关乎民生根本和社会稳定，更是考量政府社会治理能力的重要指标。当前，食品安全问题频发，已成为社会各界广泛关注的话题。在政府单一监管不足的情况下，有必要深入探讨行业协会参与食品安全社会共治的必要性和可行性。

一、行业协会参与食品安全社会共治的必要性

1．社会关注度高，治理压力大

食品安全，事关每一个人的身体健康和生活质量，没有任何人能够置身事外，食品安全问题的敏感性不言而喻。在信息传播手段越来越丰富、越来越快捷的情况下，食品安全事件会迅速发酵，形成巨大舆论压力，极易引发群体性事件，影响社会稳定。“食品安全社会关注度高，舆论燃点低，一旦出问题，很容易引起公众恐慌，甚至酿成群体性事件。毒奶粉、地沟油、假羊肉、镉大米、毒生姜、染色脐橙等事件，都引起了群众愤慨。”[1]因此，迫切需要调动一切资源，提升食品安全治理能力。

2．弥补政府单一监管不足

2013年以前，我国食品安全采取分段监管模式，其弊端在于部门之间相互踢球，监管真空无法覆盖。大部制改革力图通过整合监管资源、消除部门权责混乱，扭转这一局面。但目前改革过程中仍存在一些问题，“实行属地管理原则，造成监管混乱与盲区；食品安全监管部门执法队伍建设落后，威慑和打击能力受限；监督机制不够完善，未整合多元主体力量”[2]。从媒体曝光的重大食品安全隐患来看，无论分段监管、分块监管，还是部门之间、部门内部的推诿扯皮，解决监管问题，均需要跳出体制，放宽视野，动员包括协会在内更多的力量，弥补政府单一监管不足，才有助于更好地解决问题。

3．贯彻落实《食品安全法》的需要

从立法宗旨来看，《食品安全法》的制定，目的是“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。从具体规定来看，也在若干条款中明确规定了社会共治的目标和要求。如该法第三条规定，“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度”。第九条第一款规定：“食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”充分发挥行业协会作用，落实立法宗旨和具体要求，整合社会多元的力量，有效弥补当前食品安全监管的不足，全力解决食品安全问题。

二、行业协会参与食品安全社会共治现状和存在问题

1．食品行业协会发展现状

（1）组织体系相对健全。总体来看，目前食品行业协会已建立了相对健全的组织体系。从中国食品协会、中国食品工业协会、中国糖业协会等全国性、分领域的行业协会，到地方各级相应行业协会，既有综合性的协会，也有分领域的专业协会和专业委员会。组织体系的建立，使食品行业发挥自治、自律、自助等作用，有了组织基础。（2）工作机制相对完善。从部分地级市尤其省级以上食品行业协会的发展来看，多数制定了协会章程，建立了代表大会、理事会、监事会制定和财务管理制度，规范了入会、退会程序，明确了协会业务范围，确立了会员的权利和义务。工作机制的完善，为协会开展活动、发挥作用奠定了基础。（3）有效发挥协会作用。基本能够正常开展活动，如宣传、贯彻、执行相关法律法规；开展调研活动，提出行业发展建议；参与本行业产品质量标准、技术标准制定、贯彻实施、监督，组织相关科研活动；组织会员开展行业质量评比、经验、技术和学术交流等活动；提供培训、咨询服务，开展科普活动；创办期刊、网站，以及承办政府有关部门委托的其他相关事项。（4）社会各界越来越重视协会的作用。随着经济和社会发展水平的快速提升，社会各界对饮食质量的关注度越来越高；与之相对，信息传播手段日益发达，食品公共安全事件吸引了更多的眼球。保障食品安全成为考量政府执政能力的重要指标。面对这一形势，中央提出要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。各地方政府和部门加快建立健全食品行业协会，充分发挥协会的专业监管作用，弥补政府行政监管的不足。

2．食品行业协会存在的问题

（1）基层协会组织不够健全。除北京、上海等少数地区外，地市级尤其区县级以下行业协会组织不健全，很多区县食品行业协会刚刚开始筹建或仍未开始筹建。食品生产、经营小而散的特点，加强行业参与社会共治的要求更高；基层食品行业协会的功能缺失，严重削弱了食品行业的自治、自律能力和整体监管水平。（2）整体入会率较低。从相关部门的统计来看，目前没有参加任何协会的小型食品企业、门店、作坊仍然占多数；同时，有些知名大企业却没有加入基层食品行业协会，甚至没有加入任何相关行业协会，这种缺位又大大降低了行业协会的影响力。尤其基层食品行业协会，入会率低，代表性差，导致协会作用发挥有限。（3）自治意识不强。《食品安全法》第九条规定：食品行业协会应当加强行业自律，按照章程建立健全行业规范和奖惩机制，提供食品安全信息、技术等服务，引导和督促食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。协会发挥这一作用前提是自立、自治，在本质上应当是行业内独立经营单位“自愿组成”的自治组织。但现实中，多数行业协会由政府组织成立或发起成立，在经费来源、人事管理、职能履行上都无法摆脱政府的影响和控制。（4）自治能力不足。目前，地市级尤其区县级以下食品行业协会，受多种因素制约，自治能力严重不足。首先是经费不足。协会运行经费一般靠财政支持或收取会费，经费普遍不足或不能自主。其次是是缺少人才。受经费制约，专职工作人员尤其优秀专业人才严重不足，多数由行政部门在职或退休人员兼任，工作随意性强。再次是运行效率低，绩效评估难。多数协会仍局限于聚会、联谊角色，对行业发展难题无法有效破解；尚未建立从收支项目、运行状况、服务质量、服务能力、创新能力等方面进行定性和定量相结合的自治能力评估制度。

三、行业协会参与食品安全社会共治的对策建议

1．确立行业协会参与食品安全社会共治理念

食品生产、经营、消费，环节多，链条长，从种植养殖到生产加工、储藏运输、销售食用，每个环节都存在安全风险。在政府监管能力不足、治理效果不理想的情况下，需要充分动员包括职能部门、食品企业、新闻媒体、消费者、社会公众、行业协会等多元主体参与共治；尤其要充分发挥行业协会内部性、专业性的自治和监督功能，积极参与共治，才能有效提升治理水平。只有确立这一理念，才能为行业协会参与食品安全社会共治创造环境，搭建平台。

2．搭建行业协会参与食品安全社会共治平台

客观来看，食品产业门槛低、分布散、规模小的状况短期内难以改变；从业人员素质参差不齐，企业主体责任落实不够，行业诚信体系建设滞后。同时，产业高速发展和消费结构快速转变，安全监管能力相对滞后；食品安全违法犯罪成本不高，惩戒威慑力度不够。这就需要在完善监管体制、落实监管责任、加强行业自律等方面下功夫，通过行业协会加强宣传教育，建立诚信体系，传递监管压力，使食品生产经营者“不愿犯法、不敢犯法、不能犯法、犯不起法”，夯实食品安全基础。

3．健全行业协会参与食品安全社会共治机制

根据《食品安全法》《产品质量法》等法律法规，明确划分政府职能部门和行业协会之间的职责界限，各施所长，避免职权交叉，消除监管空白。按照《社会团体登记管理条例》要求，健全食品行业协会运行机制，推动协会自立、自治、自律，健康发展。积极探索政府监管、社会监督、公众参与、企业自律、行业自治新机制，建立多元共治体系，充分发挥多元共治作用，提升食品安全治理水平。

4．提升行业协会参与食品安全社会共治能力

参与食品安全社会共治，在共治体系中发挥作用，关键仍要加强协会自身建设，提升协会行业自治能力。在协会章程、自治组织、选举程序、会员权利、责任承担、人才选拔、财务管理、活动开展、绩效评估等方面建立健全运作机制，真正有所为有所不为，在切实保障会员合法权益的同时，围绕提升食品安全目标，加强行业自律，提高食品生产、经营水平。尤其在协会领导层等核心人员的聘用上，要以专业人员为主，建立相应的专家库，加强对会员的培训、管理。

5．发挥行业协会参与食品安全社会共治的专业优势

在技术服务方面，加强和相关高校、科研院所甚至是企业技术部门的沟通与协作，建立常规性的合作机制和协调机制，为企业解决实际困难提供技术咨询和技术培训。在智库服务方面，要充分发挥技术、信息、资源、人才优势，为行业发展提供内部管理、决策咨询、市场信息等方面的服务。在促进发展方面，要善于利用协会“自己人”的优势，及时发现问题、分析问题、解决问题，促进行业健康发展。总之，食品行业发展的新形势和监管的新要求，为行业协会参与食品安全社会共治提供了新机遇。抓好这一机遇，加强自身建设，积极融入这一共治机制，充分发挥行业协会专业性、内部性监督作用，必将有利于提升食品安全治理实效。

参考文献：

[1]在中央农村工作会议上的讲话，2013年12月23日。

[2]黄辉.《我国食品安全大部制改革现状、存在问题及对策研究——以广东省为例》，苏州大学，2014硕士论文.

作者:马宗利 王平 尤晓燕 王树东 单位:南京市食品药品监督检验院 江苏经贸职业技术学院 河南省委组织部