转基因食品安全法律规制完善

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摘要：食品安全牵扯每一个人的神经，在我国食品安全问题中，对“新兴”的转基因食品安全问题的讨论经久不休。在此无意探讨转基因食品是否安全的基因科学问题，只聚焦于作为一种特殊类型的食品，其在生产、销售、售后损害赔偿等环节应当如何构建合理的制度以保障消费者权益。

关键词：转基因食品安全；消费者权益；法律监管；法律完善

一、我国转基因食品安全现状分析

说起转基因，就一定绕不开一个人：崔永元。其赴美所作的转基因食品安全调查报告引起的“反转”大潮至今未平，在那之后，“转基因”似乎成为了一些人眼中的现代生物科学实验下的“弗兰肯斯坦”，但是也有反对“反转”的人称“转基因只是一个十分自然的生物基因变异进化过程，该过程在自然界已经悄然进行了几亿年之久”，他们并不认同转基因有害论。不管怎么说，争议是存在的，在“支持转基因”与“反对转基因”这一社会问题背后，其实隐藏着消费者知情权、选择权等权益的冲突。在“转”与“不转”争议中，民众最在意的毫无疑问是食品安全问题。法律虽然不能解决安全问题，但是法律可以解决不安全怎么办的问题。若转基因食品真的安全，完善的法律规制有利于打消人们的疑虑，若其不安全，我们更要建立完善的制度，以保护国民的生命健康权。在该问题上，法律缺席的后果是可怕的，比如在2003年，朱燕翎女士诉雀巢奶粉含有转基因成分的败诉，反映出我国转基因食品的法律规制的严重不足，更有甚者如黄金大米事件，相关不法分子不惜用儿童做实验，在刻意隐瞒所使用转基因大米研究信息的情况下给儿童喂食用氢同位素标记的大米。诸多企业若继续利用此不足为自身牟利，其危害性不言而喻。我们不能因科学前进道路上有风险就止足不前，亦不能对前进道路上的危险放任不管。转基因技术具有重要的意义，促进转基因技术的发展已经成为世界各国的趋势，更加安全合理科学地发展转基因技术应该是我国努力的方向，如何完善法律为此保驾护航，是我们研究的重点。我国是世界上人口最多的国家，为了养活占世界22％的14亿人口，早在20世纪80年代，我国就已经开始了转基因技术的研究。到目前为止，我国总共有七种转基因农作物获得农业转基因生物安全证书，其中转基因棉花和木瓜已经农业部批准获得了商业化种植的许可。此外，转基因大豆和转基因油菜等五类农作物和其涉及的17种农产品被国家农业部要求进行强制性标识。［1］这说明，我国对于转基因食品持非常谨慎的态度。转基因食品首先是食品的一种，我国的《食品安全法》规定：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。①那么什么样的食品是转基因食品呢？首先，转基因是一种科学技术，该技术可以把其它生物的特定基因转移到选定生物的基因序列内，从而使该选定生物在生长过程中表现出它原本没有的性状，如转基因抗病虫害玉米、转基因高产水稻、转基因高出油大豆等，而以此转基因生物为原料，制得的食品就是转基因食品。转基因食品可以进行详细的分类：根据来源的不同，可以分为植物性源、动物性源，微生物性源；根据转基因食品中是否含有转基因源为标准还可以分为食品本身不含转基因的转基因食品，本身含有但在加工过程中特性发生改变，转移而来的活性基因不复存在的转基因食品，转基因食品中带有活性的基因成分，在被食用后其可能会被人体消化吸收的转基因食品。［2］

二、我国现行转基因食品安全的法律规定

目前，我国转基因食品的法律规定散见于国务院颁布的行政法规，农业部、卫生部以及国家科委颁布的部门规章之中，涉及生态环境保护、农林畜产品管理、食品药品卫生管理、进出口检验检疫、实验活动管理等。《食品安全法》中对食品安全的规定亦为转基因食品所适用。根据《食品安全法》的规定，食品安全委员会和卫生部负责对食品中的不安全因素进行评估，并负责资讯的、部门资质的认定、标准制定。工商局、食品药品监督管理部门与质监部门合作对食品的加工、出售等环节进行监管。地方相关部门依照上级相关部门的指示进行食品安全监管的相关工作。在《农业转基因生物安全管理条例》等其它相关规范性文件的配合下，农业部建立了我国转基因食品安全监管行政体系。农业部为具体实施工作的主管部门，联动其它各个部门共同管理转基因食品。

（一）立法层次低且立法指导思想不成熟

转基因早已不是20多年前那个只存在于专业研究人员口中的事物，如果继续依照行政规章和各专项立法来对转基因食品进行规制，显然不利于转基因食品优点的发挥，更不利于对转基因食品研究以及生产销售进行监管。转基因食品与人体健康和环境保护关系密切，立法者一直谨慎地对待它的发展，但随着人们对转基因食品以及转基因技术关注度的提高，待对转基因进行立法的三大基础：即技术基础、法律基础、实践基础成熟之时，进行更高层次的立法也应提上日程。但我国目前并没有明确的法律规制，我国政府也从未回应过民众转基因食品安全性的质疑，由于缺乏指引，我国的转基因立法、执法以及司法的实践难以展开。

（二）立法的内容不健全

第一，完善的立法应当涵盖其所调整对象的方方面面，反观我国转基因立法却主要集中于转基因技术的研发领域，对于转基因食品的生产销售以及售后领域规范完全适用《食品安全法》的相关规定，这就导致转基因食品的特殊性问题难以对症下药，造成转基因食品市场混乱。第二，我国出台的转基因食品安全监管法律方面的文件很多，但其中多数法律法规是在调整农业生产，而对转基因食品的销售方面进行调整的法律法规不足。随着越来越多的转基因食品走入千家百户，对转基因食品进行具体详细的规定不仅对于保护消费者知情权和自由选择权等合法权益有重要作用，而且对于转基因食品产业的良好发展也有重要意义。

（三）追踪机制和评价机制不健全

目前，我国对转基因食品进行管理遵循的是事前审查原则。事前审查原则是指对转基因食品进行事前检测，对于符合安全标准的则授予其安全证书准许其上市。但由于我国的事后追踪以及评价机制不健全，一旦事前审查出现错误，在后期的大面积种植中对环境造成污染或者在销售中发生未预料到的对人体的危险，其追责就显得颇为困难。所以，健全转基因食品的追踪机制和评价机制非常必要，而我国在这方面的立法几乎是一片空白。

（四）转基因食品标识制度不完善

2003年，上海的朱燕翎女士诉雀巢公司未在其“雀巢巧伴伴”产品中进行转基因产品标识败诉一案，反映出我国对于转基因产品标识制度的不完善。在该案中，数家测试机构对于该产品的转基因测试结果的不统一亦反应出我国对于转基因成分的规定缺乏权威的国家标准以及缺乏专门的检测机构的问题，这些问题都是完善标识制度的掣肘。因此完善标识制度必须先确立权威的含有转基因成分程度的统一制度以及建立专门的检测机构。我国《食品安全法》规定对于转基因食品应当按照规定进行显著标识，但是根据《农业转基因生物标识管理办法》，只有少数几种转基因农产品被要求进行强制标识，而且对于转基因农产品的次级产品并没有进行规定。拿转基因玉米食用油来说，有的转基因玉米食用油全部由转基因玉米制作而成，而有的则是由转基因玉米和非转基因玉米混合制作而成，除此之外，市场上还存在有转基因玉米油与其它食用油混合而成的食用油，根据我国现行的关于转基因食品的标识制度，很难确定以上哪种必须要进行转基因标识。关于转基因食品的标识用语，我国也没有相关法律进行规范，这就导致商家可以使用模糊的语言达到“标识”要求，侵犯消费者知情权。对于标识豁免制度的建立，大部分学者也认为属于必要，因为此举可以保护确认无危害的转基因食品的市场，对于转基因技术的完善有着重要意义，遗憾的是，我国尚未建立该制度。

三、国外转基因法律规制情况

（一）美国

1．美国转基因食品安全监管的立法原则美国采用“实质等同原则”指导其转基因食品安全立法工作。该原则的基本含义是：转基因食品是与其它食品没有任何差别的食品，在立法中，转基因食品与其他食品一样适用常规法律。这是因为美国政府认为：科学是管制体制的基石。在没有确凿证据证明转基因食品有害的情况下，对于转基因食品就应该采取与普通食品同等的态度，不应过度管制。2．美国转基因食品安全监管的法律规定在实质等同原则的引领下，美国经过几十年的自由蓬勃发展起来的转基因技术领先全世界，在技术发展的同时，为了防止转基因技术被滥用从而影响正常的社会秩序，美国在世界上最早开展了规范转基因技术发展的立法实践，建立了相比其他国家来说非常完善的转基因技术法律法规规范体系。1986年6月，对后世影响深远的《生物技术监管协调框架》这一重要法律在美国颁布出来，该法除了正式确立实质等同原则以外，还将转基因这一问题纳入了当时既有的法律体系之内进行调整，规定联邦政府的各部门根据各自职能分工合作，他们既分工负责，同时又相互协调合作，最终高效地管理着美国的转基因食品的安全。［3］因此，在我国也建立此种政府各部门分工合作的管理模式并通过立法确立起来，是我们应当努力的一个方向。在法律体系上，美国由于已经形成了相对完善的体系，因此监管十分到位。所以，我国在进行转基因立法中，也应采取此种体系式立法的方式，方便未来对新型转基因食品安全立法的完善。

（二）欧盟

1．欧盟转基因食品安全监管的立法原则与美国认为在没有确凿证据证明有害之前均认为无害不同，欧盟对技术的态度非常谨慎，认为转基因食品作为一种人造物，其安全性是难以进行明确认定的。正因为认为任何技术都有其危险性，欧盟对转基因食品的监管采取的是“风险预防原则”，该原则是指在技术有可能对生态环境或者人体健康造成严重的不可逆的损害的危险时，即使依照当时的技术无法确定该损害一定会发生，也应该采取必要的预防措施。欧盟的立法模式分为两种：第一个模式叫“水平”，第二个重要的模式叫“垂直”，下面笔者将就这两种模式进行分析。［4］水平模式：在立法中设立原则性的统管性法律，采取的并不是对某一需要调整的对象立法管理的方法，通过制定普遍性的通用原则，从宏观角度把控转基因食品安全。这种模式的优点是可预见性与适用性高、法律规制清晰明了。垂直模式：在立法中对具体的领域进行调整，对转基因产品的研究、生产、流通等环节进行非常严格的把控。垂直模式是水平模式的补充，由于转基因技术水平的提高，其复杂性给水平模式的一般性立法造成了巨大的挑战，在这种背景下，能够具体问题具体分析的垂直模式的立法能够最大限度地维护立法体系的统一有序，具有重要的意义。2．欧盟转基因食品安全监管的法律规定欧盟对于转基因食品安全的立法按其发展可以划分为三个阶段，［5］研究学习其演变过程对于我国按社会发展进程进行合适的转基因立法具有重要的参考意义。第一阶段：1998年之前。《新食品法》《关于向环境有意释放基因饰变生物的指令》等影响深远的关键性的法律法规在这一阶段制定出来。因为欧盟在很早之前就开始了对转基因进行立法，所以欧盟规制转基因食品安全的基础牢固，欧盟转基因食品安全监管法律法规才如此完善。第二阶段：1998年到2001年。关于转基因生物环境保护的《关于向环境谨慎释放转基因生物指令》和《外源性污染物标识条例》这两部代表性的法律先后制定出来。一开始，欧盟只是禁止在成员国范围内再进行转基因农产品的销售经营，从这时候开始，对于转基因食品的管制变的严格起来，到后来，不止于农产品的一切转基因生物都被欧盟禁止在欧盟成员国范围内交易，这完全堵塞了转基因产品在欧盟出现的可能性。这一阶段欧盟风险预防原则最明确，在该原则的指导下，欧盟关于转基因的立法逐步完善。第三阶段：2002年至今。这一阶段欧盟的立法非常多，对转基因食品的限制变的宽松起来。欧盟这一阶段与上一阶段相比反常变化原因非常复杂，主要涉及到的还是经济上的原因。由于欧盟的转基因立法的严格严重损害了转基因食品生产商的利益，转基因食品生产商对欧盟的限制怀有深深的怨念，于是，忍无可忍的生产商在WTO与欧盟对簿公堂。最终，欧盟允许转基因食品在经过审查许可后在欧盟流通，但欧盟规定，所有流通的转基因食品必须建立健全的追溯机制，以便于进行风险管理。追溯机制的建立极大地促进了欧盟对于转基因食品的管理，从生产到销售所有流通全部可查，有利于第一时间发现问题根源，防止危险的扩大。

（三）日本的法律规制

1．日本转基因食品安全监管的立法原则日本的转基因立法原则与欧盟、美国均不同，既不是宽松的的“实质等同”原则，也不是严格的“风险预防”原则，而是“不鼓励，不支持，但允许其适度适当发展”的中间原则。日本的此种原则是由其粮食生产环境所决定的，日本国土面积小耕地不足，粮食主要依靠进口，而转基因水稻等的高产极有利于解决日本的粮食问题，所以日本对转基因食品的发展保持着该种审慎态度。2．日本转基因食品安全监管的法律规定日本的转基因食品管理法主要涵盖了转基因农业和食品安全管理、生物多样性保护、转基因生物实验室安全管理、转基因生物工业化安全管理等方面。2001年，日本颁布了《转基因食品标识法》，该法规定了转基因食品具体的标识方法、规范的标识用语以及可免于标识的转基因食品的规定。此外，该法还规定每年都应修订转基因食品的标识规定以保障消费者的权益并最大限度地减轻转基因食品可能带来的危害。在转基因食品的监管方面，日本建立了许多行之有效的制度，如封闭性实验制度（该制度规定转基因实验必须在封闭环境下进行以保护生态环境）、安全性审查制度（该制度规定转基因食品从研发到种植再到商业化销售的每个过程都必须进行安全性审查，未通过审查的转基因食品不得上市）、区别流通管理制度（该制度规定转基因食品与传统食品必须区别管理，在生产和流通的各个环节上都必须进行严格的区别审查）。［6］

四、对完善我国转基因食品法律规制的建议

（一）确立适合我国国情的指导思想

法律移植严禁“拿来主义”，任何国家的法律都植根于该国特殊的人口、政治、环境等因素。因地制宜，紧紧围绕我国经济可持续发展的需要、人民群众生命健康保障的需要、生态环境安全保护的需要，树立适合我国国情的转基因食品安全管理指导思想，至关重要。在学习欧盟、日本、美国的过程中不适宜“一刀切”，应该根据我国的国情有所扬弃。在转基因食品的研发环节，由于我国耕地面积广试验田众多，为了促进转基因技术的发展，可建立比较宽松的研发制度，在保证安全的前提下鼓励转基因技术的研发。在转基因食品的生产环节，由于并不是所有的转基因食品都用作人类食用，也有一些是用于牲畜饲料等，因此对于用途不同的转基因食品，严格程度应有所不同。对于人类食用的食品建立严格的制度，而对于牲畜食用的食品，则可以宽松一些。在转基因食品的销售环节，立法应秉持严格谨慎的态度，明确各方的责任，加强政府监管。

（二）确立完备的灾害控制及损害追偿制度

由于转基因食品的特殊性，一旦出现食品安全事故，其波及范围和危害程度都难以预估，因此应参考重大疫情处理机制进行灾害处理。此外，还应当定期对转基因食品的安全性进行评估，防患于未然。而对于一般的消费者知情权、选择权损害，不涉及生命健康安全的，应当参考普通消费者侵权进行处理。这两点，我国目前的立法均有不足，应当参考国外进行修订。在损害追偿上，我国目前对于产品侵权赔偿采用的是销售者与生产者承担“不真正连带责任”的制度。该制度有利于解决消费者权益损害赔偿问题，但是对于群体性的生命健康权的损害追偿，生产厂商能力不足的情况下，应建立国家补偿机制，维护社会公共利益。

（三）建立完善的追踪机制

追踪机制的建立，有利于快速识别危险源并迅速做出危险应对，能够降低事故造成的损害，还有利于后续追责工作的开展，完善的追踪机制，应当包含以下三个层面：转基因食品的研发层面：在研发过程中，所有研究资料均应妥善保管，研究人员应当记录研发中的各种情况，尤其是研究结果的去向，更应该详细记载，以备查阅。转基因食品的生产层面：在生产过程中，生产者应记录每一批原料的来源地及去向地，每一批产品的流水线负责人基本信息等，并妥善保管，以备查阅。转基因食品的销售层面：在销售过程中，销售者应记录每一批产品的来源地及去向地，以及每一地区的负责人等信息，并妥善保管，以备查阅。以上机制若能建立，一旦出现事故就能及时准确的定位事故环节，查清事故原因。追踪机制可以和标识制度联动建立，以商品为中心设立转基因食品专用条形码或二维码查询追踪系统，既适应我国食品经营分散的特点，又能节省人力物力财力。此外，由于该追踪机制的涉及面特别广，所以，必须由政府各部门主导，监督各个关键环节的运行。

（四）构建严格的标识制度

为了给转基因食品的追踪机制的建立提供便利，应当构建严格的转基因食品标识制度，充分保护消费者的选择权、知情权。为构建严格的标识制度，首先应当修订转基因食品标识目录。目前，我国的转基因食品已经得到很大发展，但标识目录仍然沿用着2002年农业部公布的五类十七种转基因食品标识目录，经过15年的发展，该目录已经不适合我国现在的需要，因此亟需修订转基因食品标识目录。除了建立完备的标识目录，在标识内容上也应当严格进行规定。需要规定的内容主要有：标识文本、标识位置、标识显著程度、成分含量、副作用等五个方面。为防转基因食品生产企业钻漏洞，还应合理设置兜底条款。［7］

作者：李梦杰 单位：青岛科技大学法学院