城镇社区管理发展思路

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一、目前城镇社区管理面临的困境

（一）居民参与度不高

调查发现：居委会不仅是社区成员在遇到生活问题或困难时重要的求助对象，也是居民社区参与的主要途径，70％以上的居民是通过居委会反映社区生活方面的事情和意见，而且居委会本身在社区参与中发挥着重要的动员、组织作用。［2］目前，作为居民自治管理组织居委会，本应是居民自我管理、自我服务的基层组织，如促进邻里友谊，预防犯罪和灾害，丰富社区文化生活，保障社区市容环境卫生等，却过多地承担了政府的行政职能、市场组织的职能和社会事业单位的专业职能，变成了一个依附于街道办事处的、功能混淆重叠的全能主义组织。[3]其本位的自治职能反而较弱。同时，因为缺乏必要的渠道与制度保障，居民对居委会既不了解也不关心，对居委会的了解甚至仅限于开证明、办理低保；参与社区管理较少，对社区缺乏认同感与归属感。

（二）非营利组织与营利组织介入社区管理混乱

营利组织与非营利组织介入社区管理混乱，企业或团体的素质、能力参差不齐，一些组织自我规范性不够，自律性不强，缺失完善的监管机制，社会监督缺位，导致一些违法乱纪现象出现。例如物业管理中存在收费标准、管理标准不统一以及管理和服务普遍不到位等，而且，还有些物业公司对辖区居委会的管理不配合，增大了社区管理的难度。例如驻社区企业，往往拥有丰富的资源，可以提升社区管理层次，但很少履行自身应承担的社会责任。企业认为，参与社区管理要出钱出力而对其发展无多大关联，往往以各种借口拒绝配合社区工作。社区存在的很多问题需要企业配合共同解决，但社区对于企业没有任何约束机制，社区管理被动。

（三）地方政府部门职责不明

社区内的市、区属机关和企事业单位职能相互混淆，且往往各自为政，越位缺位现象普遍。街道办事处（乡镇政府）处在区（县）政府与社区管理的核心，但职能不明确，承担了过多的综合管理职能，导致其政府职能向居委会转移。地方政府各部门与社区职能错位，没有形成协调的、系统的、职能明确的管理体制，导致居委会“行政化”。居委会“行政化”意味着它对城市基层社会的代表性不足，与居委会行政管理功能的上升相对应的是它的自治功能下降，居委会在一定程度上疏远了居民，不能获得一个居民自治组织本应获得的支持。［4］其化解基层社会矛盾的能力将会大大降低。我国1982年宪法和1989年《居民委员会组织法》明确规定了城市居民委员会的自治性质，是居民“自我教育、自我管理、自我服务”的自治组织。

二、城镇社区管理困境的主要原因

（一）居民“免费搭车”心理

社区管理所提供的服务属于公共产品，而公共产品具有非竞争性、非排他性。非竞争性，即社区服务的提供与改善，受益对象不存在利益冲突，所产生的利益不能为某个人或某些人所专有，要将一些人排斥在消费过程之外。非排他性，指任何个人即使不对社区管理付费、付出劳动，也能同样享用。这就使得很多居民产生“免费搭车”心理。同时，我国城镇社区管理过多地关注物质建设，忽略了人的建设，社区内干部素质参差不齐，人力资源开发不够，使得社区居民自助、互助不够；对社区管理参与不足；社区的凝聚力不大，无法实现对社区发展的支持、协助与合作。

（二）对营利与非营利组织缺乏制度化监管

目前，地方政府与社区组织没有为营利与非营利组织创造宽松的职业环境。政务公开透明度不高，没有完善的参与机制，居民对社区规划、建设和管理上的知情权、参与权、监督权和管理权很弱。制度不完善，使营利与非营利组织介入社区管理混乱。且一些社会组织是在政府管理部门培育和推动下产生的，很难拥有独立的意志和活动，更多的时间和精力用于政府交办的工作上。例如，以行业管理为主要特征的各类协会性组织、服务性组织,如社区业主委员会、社区服务中心和社区志愿者组织等。例如驻社区企业，驱利性是其基本特点。只有让企业意识到参与社区管理的重要性并能实际获利，才能获得企业支持。但企业与社区之间往往缺乏良性互动，企业较少参与社区管理，有时甚至违背社区管理制度。

（三）地方政府部门职能缺乏法律依据

我国目前实行的社区管理是区街两级政府、三级管理体制，其行政色彩太浓，缺乏公众参与机制。街道办事处（乡镇政府）在社区管理中的职能不明确，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处（乡镇政府），使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务为一身的综合性机构。尤其在城市，社区内的市、区属机关和企事业单位存在职能相互交叉，与街道办事处的关系缺乏有效的政策和法律依据，越位缺位现象普遍。街道办（乡镇政府）在职责过多的情况下部分职能转移向居民委员会，结果导致了居委会的“行政化”，居委会应有的自治管理功能却日益萎缩。

三、改进城镇社区管理的路径选择

（一）居民自治全员化

居民是社区的主体，居民自治能使居民在参与社区公共事务管理中发展和谐的人际关系，加强对社区的认同感和归属感。在此基础上，有利于引导居民政治参与，促进政府政策制定和执行的合法化，增进政府与公民之间相互了解和信任。居民的政治参与大多是从解决日常生活中涉及自己切身利益的问题入手的。通过引导居民参与社区管理，能有效提高居民的参政意识与参政能力。因此，以解决生活问题为切入点,如社区环境的改善,古迹建筑的保存,地方生活文化的展现等，引导居民政治参与，增进地方特有产业、合作事业的开发与文化内涵的提高。而居民参与社区活动最主要的动力源泉是受自身利益的驱动。因此实现公、私利益相互嵌套，才能使居民产生参与社区管理的动力。而且，一般而言，社区公共物品和公共服务供给好坏与居民对社区认同归属心理强弱成正比。为此，社区应根据居民的需求，引入相关文化团体、购买相应的文化产品、添置应有的文化设施。具体的运作应该是，首先规定财政预算在文化生活方面支出的具体金额，然后公开向外招标。组织业主委员会甚至聘请相关专家对竞标团体进行各项考核调查。结合居民意见，引入最合适的文化团体、文化产品。其内容的选择应以兴趣性与普遍性并存为设计方向，走高水准、易普及的道路。社区应建立完整的制度，确保机构、人员、经费、场地、制度和工作到位，形成各类社区服务团体、各类文艺组织等，全面承担起开发社区就业、退休人员社会化管理服务、倒闭国企职工社会化服务、城乡低保和优抚、文化娱乐等事务性工作的职能，从源头上化解各类社会矛盾。对于困难群众，居委会主导、地方政府出资，进行免费就业培训或给予创业政策支持。同时，应在政府引导下畅通居民参与平台，建立社区志愿网络。既满足社区成员的多样化需求，又把社区中分散的个人联合起来使他们融入社区管理生活，使每一个居民都成为社区管理中的积极主动因素。建立社区志愿服务网络，一是加大宣传力度，使社区居民普遍树立自助互助意识，在活动中构建新型邻里关系。一项调查显示，在城市40%的人不熟悉自己的邻居。可以通过发放邻里亲情卡、举办谈心会开通博客群等方式将分散的居民联合起来，建立和谐友好的邻里关系，形成自发的自我服务、自我管理机制。二是志愿服务与居民生活紧密结合，使之成为居民日常生活不可或缺的一部分。三是公开居委会政务、财务、服务等内容，健全居民参与制度、监督系统，通过网络、意见箱、听证会等及时的倾听民意，使得国家的财政投入用在最需要的地方。［5］四是加强社区管理队伍的建设和培育。社区管理会不断地遇到许多新情况、新问题，对干部队伍应加强新事务、新知识的学习培训，以便创造性地开展工作。发展居民自治是发展和谐城镇的中心任务与重要手段，是社会管理重心下移的关键。它使社会矛盾治理关口前移，治理主体和格局从一元走向多元、从政府走向民间,形成官民协作共治框架；实现政府管理与社区自治互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的政府和社会共同治理结构。

（二）非营利与营利组织监管全面化

通过健全制度，分类管理，激励与约束并存的方式，使社会组织规范化、协调化、高效化运作，切实解除各社会组织之间职能不清造成的服务“盲点”，形成地方政府、社区、非营利与营利组织之间的良性互动，使这类组织在社区中发挥出重要作用。在坚持业务主管单位和登记管理机关双重管理体制的前提下，地方政府应根据实际情况，取消其进入社区的政策性障碍，从财政、税收、准入登记等方面对其提供政策及资金上的支持。通过政策导向和项目竞标及过程管理等形式，引导更多优秀的非营利与营利组织参与社区管理服务活动。通过激励制度推动社会组织广泛深入开展社区服务，尤其是非公募基金会、非社会意识形态和非政治敏感性的民办非企业单位等慈善类、公益类的社会组织等，实现社会性事务的成功转接。例如，通过加大对社会服务项目的投入推动行业协会、民办学校基金会和民办非企业单位等“志愿性”和“公益性”民间团体发展。建立评估指标；明确怎么监管，完善监管的方式和监管渠道，使社区组织进入有规可循、有制度可依。[7]对于商会或行业协会这类组织，要以引导自律性建设为主，逐步提高这类组织自我约束、自我发展能力。目前，最容易与社区管理产生矛盾的是物业管理，直接影响居民生活质量，而物业企业的良莠不齐是造成冲突的重要原因。因此，地方政府可采取市场招标的方式引导品牌物业管理进驻小区。在竞标的过程中，让业主委员会根据自身需要选聘出最合适的物业企业。建立详尽的规则制度明确其社会角色与具体职责，规范物业管理行业行为，提升社区管理的档次和水平。

（三）地方政府部门职能制度化

地方政府是社区建设中兼具规划者、裁判者与执法者的行政管理者角色，发挥着指导、支持、调控的作用。我国目前实行的社区管理是“两级政府、三级管理、四级网络”，常出现越位缺位现象。因此，必须通过法律制度明确规定市、区各部门、街道办事处（乡镇政府）的职能范围、时限和要求，理顺各级地方政府部门之间的关系。同时，按“政企分开、政事分开、政社分开”、“小政府、大社会、大服务”的原则，促进政府职能的转变，由“替民做主”走向“让民做主”。健全购买公共服务制度。地方政府应根据转移出去的社会职能的数量与质量要求，建立具体的公共服务购买机制，通过同级财政支付，将这部分社会职能交由专业化、高效化的社会组织承担。例如，将法律服务、宣传培训、统计分析、资产项目评估等技术服务性职能委托给社会组织承担并规定相关社会组织必须达到的层级。只在地方政府各部门成功实现职能转变、社会职能转移，并形成协调系统的、职能明确的管理体制，才能将街道办事处（乡镇政府）从过多的社会事务中撤离出来，才能真正使居委会“去”行政化，实现社区自治。地方政府尤其是街道办事处（乡镇政府），更应发挥贴近群众的优势，对于社区进行宏观调控：完善社区规划、合理配置社区资源、完善社区基础设施、建立公共服务设施等，发挥好引导作用。引导居民自治，完善社区管理参与机制、渠道，促使社区居民以理性合法的方式表达利益诉求，实现社区自我管理、自我发展，切实维护社区和谐稳定；为社区提供足够的财政支持，并引导企业、社会组织等对社区建设进行投入，实现社区建设资金来源的多元化，建立地方政府、社区居民与社会组织的友好合作关系。选派具有社区管理专业知识、专业技能的人员进入社区，培训现有社区服务人员，建设一支高水平的社区管理及服务人才队伍。拓宽社区服务领域，尽量满足居民在劳动就业、治安保卫、医疗卫生和文体娱乐等方面的基本需求，解决困难群众和特殊群体生产生活困难。加快社区基础设施建设，如社区活动中心、社区服务中心、社区游乐健身设施等。积极培育并引导社区内外非政府组织进入社区提供公共服务。目前社区社会组织种类繁多，隶属部门不一，职能定位不清，与政府、居民的关系不畅。因此地方政府应通过制度，对社会组织进行分类管理，确保所购买公共服务的质量与数量需求。