国外社区监管非营利组织作用

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一、美国非营利组织的基本情况和规模

（一）美国非营利组织在社区中的发展

美国经济发达，在世界经济舞台上起着主导作用，但是美国政府并没有包揽社会事务，而是通过积极培育和推动非营利组织的发展，来承担许多具体的社会服务和社会管理工作。美国社会有三大经济体，即政府、营利组织(企业公司)和非营利组织。非营利组织主要致力于社会服务和管理，政府是在这两者之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。因此，非营利组织构成了整个美国社会组织机构的主要部分，促使其产生及发展的主要有三大因素:第一，美国非营利组织的诞生源于社区的发展，其宗旨就是满足社区居民的需求。美国的市场经济发展起步很早，人们共同生活所形成的社区理念也就较早地产生。人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构，来满足人们的生活需求，这是非营利组织产生的最主要原因。第二，美国政府长期践行“小政府、大社会”的社会管理理念和制度，主张并奉行利用社会资源解决社会管理的各种问题。而社区服务的内容和形式是随着经济社会的发展而不断变化，政府的服务机制难以适应。因此，各级政府在社区管理方面让渡出巨大的空间，交给能够胜任这一角色的机构，满足社区服务的各种需求。这也成为非营利组织产生的另一个重要因素。第三，美国民众一直存在不相信政府的文化传统，加之美国是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，而政府提供的服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同文化传统的人们所接受。非营利组织能够独立于政府，能够为公众提供更个性化的服务，由他们替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非营利组织产生的一个重要社会基础。

（二）美国非营利组织的现状及规模

美国非营利组织的发展植根于社区，从18世纪开始出现后逐步走向繁荣，至今已有200多年的历史，已成为美国市场经济中一个不可缺少的组成部分。美国国税局现有登记注册非营利组织愈150万个，其中最大组成部分是慈善组织(超过95万家)。2009年非营利组织接受私人捐助为3038亿美元，26.8%的美国人在各类非营利组织中担任过志愿者，志愿者每年贡献150亿小时无偿服务,折合价值达到2790亿美元。在美国,非营利组织的范围并不仅仅局限在公共慈善、艺术、教育、健康、人权这些政府规定捐助者可以进行税前抵扣的领域，还包括工会组织,商业和专业机构,社会活动俱乐部。其中，公共慈善社团在NGO组织中所占比例最大,占63%，而医院和基层医疗是营业收入最大的NGO组织,贡献NGO总收入的47.7%和总资产的30.6%；其次是高等教育,贡献11.7%的总收入和21.5%总资产。

二、美国非营利组织在社区管理中的作用和管理办法

（一）美国非营利组织在社区管理中的作用

美国非营利组织在社区管理中的作用从美国非营利组织在社区中发展的因素可以看出其在社区管理中的主要作用:一是推进社区服务体系的完善和健全，满足社区公民的公共服务需求，如教育、健康、人权等服务项目；二是弥补政府社会管理和公共服务的不足，缓和政府和公众的矛盾；三是通过提供大量社区就业岗位，促进社会就业和经济社会稳定；四是通过从事社区建设活动，增强社区居民的参与意识和解决实际问题的能力，使社区建设从整体上得到加强。由于美国的非营利组织在公共服务和管理方面发挥了巨大的作用，因此，美国政府在公共管理方面比较省力，很少直接举办和管理社会福利、教育、科学文化、医疗卫生等各种机构，只需把主要精力放在制定法律法规、对社会实施宏观管理上，真正实现了“小政府，大社会”的社会管理制度。

（二）美国对社区非营利组织的管理监督办法

美国非营利组织的监督管理主要从以下几个途径来实现：政府管理。美国政府从政策、税收、立法等方面对非营利组织进行了有效的监管。①宽松的准入政策。②免税资格的认定。③合理有效的税收政策。④严密的财务监督管理。美国各级政府主要通过国税局来完成对非营利组织的监督和管理。有效地制止了利用税收政策获取个人或组织不正当利益的行为。机构自我管理。美国非营利组织的理事会掌控整个非营利组织的活动运营及相关决策，承担相关的法律责任，对非营利组织的任何决定和行动负责。同时，非营利组织的理事会严格把控项目资金来源和流向，防止非营利组织资金流入个人腰包。理事会也会受到相关监督部门的监视，他们必须定期向有关部门提交相关项目清晰合理的资金动态报告。行业管理。美国的非营利组织行业管理是对非营利组织运行进行约束的有效方式。例如美国基金会联合会、美国慈善信息局等，这些机构都是全国性的，是由非营利组织的相关负责人自发联合组成的。他们存在的目的就是保证非营利组织在正确的道路上健康发展。

三、深圳社区管理存在的问题和解决办法

（一）深圳社区管理现状

在社会管理方面，深圳坚持不断探索以社区为单位的新型社会管理体制，以适应经济体制改革带来的深刻变化，在全国范围内起到了模范带头的作用，如影响广泛的“月亮湾模式”、“盐田模式”和“莲花北模式”社区治理模式，曾在政界和学界引起广泛讨论和赞扬。从1979年建市之初到2004年，深圳社区建设与全国其它地区一样，都是“议行合一”的居委会体制。社区居委会直接承担了大量行政管理职能。2004年之后深圳对建设和谐社区进行了不断尝试,已经初步形成了社区建设的政策体系。从2005年起深圳开始实行“居站分设”的社区管理体制，推行的是“工作站与居委会并行”的管理模式。新设的社区工作站完全独立于社区居委会，工作站和居委会都必须在其所属街道党工委和街道办事处的领导下开展工作。社区工作站成为街道办事处在社区的工作平台，它的主要职责是承接政府部门、街道办事处在社区的行政性事务工作，负责提供面向基层、面向群众的公共服务。而社区居委会从行政性事务淡出，作为自治组织代表民意参与社区决策和监督，还通过其下设的社区服务站对居民生活的需要做出回应，提供各项服务。该管理模式体现了将政府行政管理和社区自我管理进行有效衔接，实现从行政型社区向自治型社区转型的努力。

（二）当前社区管理存在的问题

从现行的社区工作站的制度设计和工作实践看，社区管理在思路上仍然沿袭了计划经济的思维习惯和观念，采取了大政府的行政管理模式。一方面社区工作站实际上衍变成了街道办的下属机构,承担的各种政府工作，职能多达上百项，基层工作人员也不堪重负。因为权责不清,不能自主地开展社区服务，什么都管,但什么都没管好。另一方面社区工作站从居委会剥离出去之后，社区居委会出现了空心化、边缘化的趋势，很难组织和引导社区居民参与社区自治和社区服务，社区自治功能不能充分发挥，居民参与社区事务的诉求也难以得到体现和保证。社区自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的管理目标并没有实现。当前，深圳社区服务内容限于社区内传统的特困对象、便民利民服务、社保服务、老人的照料服务和下岗、退休职工的社会保障和再就业等。服务的方式是建立社区服务中心，非专业人员提供服务和非系统的志愿服务等。对于人们有广泛需求而又较为复杂的问题，还缺少广泛和有力的应对。

（三）借鉴美国经验，引入非营利组织为社区管理服务

如何创新现有的社区管理模式？我们认为，深圳有必要借鉴美国的社区管理模式，培育和引导非营利组织承担社会生活领域中各项繁杂事务，共同创建和谐社区，实现改善民生的重大任务。首先，非营利组织以服务社会公益事业为宗旨，组织收益不用于在内部成员之间进行分配，而是继续投资于公益事业，从而把组织自身价值和社会整体价值结合起来。其次，非营利组织组织形式灵活，能够直接面对服务对象，并且能够以富有感召力的理念唤起人们的志愿精神、号召和凝聚一批具有专业知识和服务技能的人才，有效提高社区服务的水平。第三，非营利组织参加社区服务，能够有效整合社区资源，拓展社区服务的内容。非营利组织在“来自社区、服务社区”思想的指导下，通过和政府、企业合作，可以有计划地整合社区内的人、财、物力，满足社区对经营性和福利性服务的双重需求，实现资源的充分利用。第四，非营利组织参加社区服务，为社区居民参与社区建设提供了渠道。志愿者参与是非营利组织的一个重要特征。深圳市是义工人数较多的城市，如果通过参加非营利组织的志愿活动，居民可以直接投身到社区服务中去，把个人对社区的责任转为现实的行动，并有助于在服务和合作过程中加强社区的自我管理水平。

四、深圳社区非营利组织的发展现状和对策

（一）深圳非营利组织的发展现状和瓶颈

近年来，深圳民政等相关部门在社会组织管理体制方面不断创新和改革，相继出台了降低登记门槛，对工商经济、社会福利和公益慈善类社会组织实行直接登记，设立“向社会组织和企业购买服务及机动专项经费”，探索政府向社会组织购买服务制度等措施，基本实现了社会组织无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门的“三无”格局。深圳各类非营利组织得到了快速发展，以民间组织（包括社会团体和民办非企业单位）为例，从2000年的968家，增长至2011年二季度的4226家(不含基金会)，平均每万人拥有社会组织数量为4.2个，高于全国2.7个的整体水平。但深圳社区非营利组织数量少，服务能力不强，结构布局不够合理，参与社区公共事务的广度和深度都远远不够，还处在初级发展阶段。究其原因，深圳社区非营利组织存在以下几个方面的发展瓶颈：一是非营利组织在社区建设中自治性独立性不强，与政府的关系不明确。当前，非营利组织的大部分的社区管理工作还是在政府的主导下进行的，有的甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用，如社康中心、社区服务中心等，受到政府多方面的限制，行政化趋向严重，降低了非营利机构的运行效率。二是政府和社会对非营利组织的重视不够，非营利组织的发展缺之良好的外部环境和社会气氛。就深圳目前的状况来看，非营利组织很多时候只能自己承担各项费用，接受来自政府财政支持、社会的捐赠都比较少，在资金资源方面困难重重。另外，社会公众对非营利组织缺乏全面的认识，为非营利组织赢得广泛的生存空间带来了阻碍。三是非营利组织内部也存在一些问题。例如组织结构问题，人员配置问题，自身责任意识，人员专业素质和创新精神等等问题，都可能成为其自身发展的障碍。有的非营利组织部门职能混乱，人员配置不合理，管理中带有浓厚的行政色彩，缺乏主动性创造性和进取精神。

（二）加快发展非营利组织的对策建议

第一，转变观念，充分认识非营利组织在社区管理中的积极作用。社区非营利组织发展需要政府的宣传和推动。首先，政府相关部门要彻底改变“全能型政府”的观念，充分认识非营利组织在社区管理中的积极作用，降低非营利组织准入门槛，加大财政支持力度，切实让渡一些管理空间，逐步把一些政府不该管也管不好的服务职能以多种形式交给社区非营利组织承担。用积极的态度去评价、有效的方式去支持、有力的措施去推进非营利组织的发展。其次，大力培养公民的公益意识，通过鼓励具有爱心、慈善心的公民积极参与各类社区公益活动，将自主但分散的社会成员组织起来，投入到社区管理和服务中去。只有从上而下的公益观念真正树立起来后，社区非营利组织才能获得发展的空间。

第二，系统规划，明确目标，逐步推进社区非营利组织的体系建设。一是要加强现有社区居委会这一居民自治组织在社区自我管理过程中的作用发挥。居委会代表社区居民，要协调好社区和政府、非营利组织、企业之间关系，指导社区中的非营利组织、企业一起为社区管理服务。二是各级政府要让渡出一些管理空间，扶持非营利组织参与社区管理。可以通过服务外包，购买服务以及现有职能部门转制等方式，将一些原来属于政府职能部门的服务内容，例如社康中心、社区老人协会、幼儿园甚至是救助站等交给或逐步过渡给非营利组织来运作。三是根据深圳市社区非营利组织的发展现状，建议在深圳建立几个社区非营利组织孵化基地作为试点。由政府提供资金支持，请有公益组织孵化经验、有社会责任感的公司和组织进入。

第三，完善法律法规，规范管理，为非营利组织发展提供良好环境。非营利组织作为一种社会组织，其法律地位、管理、作用、职能、资金来源以及激励机制等都需要法律法规、政策加以明确，使之制度化、规范化、法制化。建议深圳市政府相关部门（如民政部门）充分利用特区立法权的优势，尽早出台非营利组织管理的法规条例，合理界定非营利组织和政府的权责，建立完善社区非营利组织法规体系，为非营利组织运作提供合法支撑。同时加大力度启发深圳本地企业的社会责任，引导更多组织、慈善机构、企业投入到社区非营利组织的工作中来。只有把社会非营利组织全面纳入法治化、制度化轨道，政府各方面的支持政策才有法可依，加强监管才有章可循。

第四，建立监督和评估机制，科学管理，促进非营利组织健康发展。一方面政府应考虑制定相关的监督法规办法，规范社区非营利组织的问责制度。清晰明确的法律规范既可以为政府的监督提供依据，也为非营利组织的运作提供方向，从而使非营利组织的自律与政府的监督形成良性的互动；另一方面政府要推动相关专业评估组织和行业管理组织，要建立规范的评估体系，收集、整理、非营利组织运作信息，根据收集信息依评估体系进行业绩和公信评估，并评估结果。