农村集聚管理创新研究

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一、推进农村集聚建设与社区管理创新的基本成效及做法

近年来，宁波积极稳妥地实施中心镇村培育、农房“两改”、下山移民、村庄成片拆迁整治，逐步建成一批设施、功能较为完备的农村集中居住小区，农村村庄集聚、产业集聚、人口集聚及公共设施配套水平不断提升，农村村落形态、民生条件得到有效改善，为形成农村新社区打下了坚实基础。

（一）积极培育中心镇村，推动农村集聚与社区管理创新

突出中心镇、中心村在统筹城乡发展中的节点和纽带作用，通过培育建设中心镇村，搭建农民转移的载体和平台。以提升城镇功能为突破口，实施卫星城市发展和中心镇建设，着重打造县域内人口集中新载体、产业集聚新高地和功能集成新平台，实现由“镇”向“城”的战略性转变，2010年全市22个省级中心镇建成区面积已达160平方公里，实现年总产值近2300亿元，选择7个中心镇启动了卫星城市建设试点。按照“四个美”的标准要求梯度培育、有序推进中心村建设，通过改造提升规模较大、基础较好的村，迁建撤并集聚潜力较大的村，社区化整合完成成片连线整治的若干个村，分批次打造一批环境优美、布局合理、基础设施和公共服务相对完善的中心村，引导周边农民向中心村集聚集中。目前市域内规划明确中心村232个，已启动中心村培育建设80个。

（二）稳妥实施农房“两改”，推动农村集聚与社区管理创新

顺应农民生产生活方式加快转变的新要求，宁波实施了农村住房制度改革和农房集中改建，促进农村人口转移集聚、提升农村建设档次、增加农民财产性收入。农房“两改”中坚持突出工作重点，对列入卫星城市、中心镇和中心村的项目给予重点支持，对地质灾害点搬迁、危旧房改造、移民搬迁、整村撤并的项目优先组织实施。强化要素质供给保障，有效利用土地综合整治“增减挂钩”政策，采取“贷、融、补、减”等措施创新投融资办法，进一步突破瓶颈制约。注重综合配套，提升新建的农民集中居住区基础设施和公共服务水平，一步到位建成农村新社区。到2011年9月，全市累计投入资金263.1亿元，开工改造建设农村住房18.8万户，其中已完工11.4万户，完成改造建设面积1525万平方米。鄞州区自2002年起结合旧村改造和新村建设，坚持区域集中和村内集中相结合，大力开展农民集中居住小区建设和村级农房联户自建，引导农民到集中居住小区建房购房，鼓励有条件的小区在收取物业费基础上聘请专业物业公司实施管理。到2010年，该区农村住房建新面积已达1033万平方米，成为全省第一个新村规模超千万平方米、投入破百亿的县（市）。

（三）加快下山移民搬迁，推动农村集聚与社区管理创新

遵循“政府引导、群众自愿、适当补助”原则，鼓励农民从高山（深山）、海岛、自然条件恶劣区域以及库区、水源涵养地、生态保护区等地区移民搬迁，是促进相对欠发达区域农民脱贫致富、共享城乡公共服务的有效手段。宁波下山移民工作以保证搬迁农民“搬得下、稳得住、富得起”为目标，鼓励整村搬迁，允许“整村规划、分年实施”，移民小区建设有序推进。逐步实施生产资料有偿转让，保障了农民切身利益。同步开展移民培训，农民创业就业技能有效提升。至“十一五”末，全市先后实施了七批移民计划，共搬迁山区、海岛移民16518户、47651人，拆迁自然村425个，退宅还耕5500多亩，取得阶段性成果，目前第八批下山移民工作正在实施。

（四）实施村庄成片拆迁安置，推动农村集聚与社区管理创新

随着宁波城市化进程和重大项目建设的推进，近郊农村土地大面积被征用，实施村庄成片拆迁安置已成为农村面临的现实选择，也是加快推进集中集聚，实现农村社区化和农民市民化难得的发展机遇。全市农村通过实施“城中村改造”、“撤村建居”，减少村庄数量，扩大人口集聚规模，提高基础设施共建共享程度和公共服务效率。促进农民分业分化，加大培训力度，提升就业创业技能，建立完善城乡一体就业平台，鼓励引导被征地农民就业创业，提高失地农民保障水平，转变生产生活方式。2010年全市城市化率达到65%，行政村总数由2002年的3901个减少到2571个，减少了1330个；城市社区总数由284个增加到421个，净增了137个。

（五）推广社区服务中心，推动农村集聚和社区化管理创新

作为政府公共服务在农村的延伸，全市农村村级便民服务中心或社区服务中心建设以行政村和集中居住区为基本单元，重在履行拓展公共服务、社会管理职能，通过设立便民服务厅、卫生（计生）服务站、综合治理警备室、便民议事厅、图书阅览室、文体活动室等设施，将与农民群众生产生活息息相关的行政审批、社会服务、社会保障等统一纳入服务范围，制订服务制度，规范服务内容和流程，推进标准化建设，力求做到“村民不出村，便能办成事”。目前，全市已建成“简约型”村级（社区）服务中心922个、“标准型”1134个、“示范型”500个，基本实现了村级便民服务“全覆盖”目标。镇海区以全域城市化为引领，以社区服务建设为平台，按照“场所设施标准化、管理制度公开化、为民服务正常化”的要求，先后投入资金5000多万元，全区62个行政村全面建成设施相对完备、服务功能相对集中、群众办事便捷、面向包括外来人口在内的全体居民的社区综合服务中心，统一实施公共服务全程和“一站式”办理模式，基本实现社会保障、社会福利、社会治安、医疗卫生、居家养老等为主要内容的基本公共服务全覆盖。

二、推进农村集聚建设与社区管理面临的制约因素剖析

农村集中居住区是构成农村社区的基本单元。宁波由农村集中居住区构成的农村社区，根据所处区位、形成过程和发展方向不同，大致可分为三大类型：一是在城市建成区内，随着城镇化推进，即将或已经为城市建设所覆盖的村庄，多为城中村和近郊村，其主要特征是其聚集发展方向逐步演变为城市社区，农民生产生活方式与城市加快融合，集体经济股份合作制改革已基本完成；二是城市建成区外，一般为中心镇村，通过产业集聚、人口集中、功能集成，形成跨村域范围融入多个农民群体集聚的农村集中居住区，其主要特征是入住村民来自不同村集体，多种生产生活方式并存；三是不改变村庄行政区划，仅通过撤并减少自然村，适度集聚调整村庄形态，在村级组织形式上为适应社区化管理而进行适度创新的农村社区。在上述三种类型集聚方式中，第一类融入城市，撤村建居，参照城市社区管理方式运作，已有相对成熟的管理服务体系；第三类仅对原有村庄管理服务进行调整与提升，涉及村庄功能改变、社区组织形式变化、农民权益保障等问题不突出。通过调研，我们认为融入多个农民群体跨村域范围集聚的农村集中居住区，因入住村民权益诉求不同，生产生活方式各异，在集聚和社区管理中矛盾与制约凸显，要求解决的呼声更为强烈，主要面临以下一些问题：

1、集聚建设制约因素有待进一步破解。集中居住区布点规划与县域村庄布局规划、土地利用总体规划衔接还不够紧密，集聚建设落地难。农村集中居住小区建设既拆旧又建新，集聚建设成本呈现出水涨船高之势，集聚建设项目融资遇到困难。土地供应量日益趋紧，农房建设用地成为制约瓶颈。由于一家一户传统农业经营模式和就业岗位的影响，一些农户对迁居集聚还难以接受。

2、迁移集聚农民权益有待进一步保障。宁波农村村集体大都程度不同地拥有一些资产、资源和资本，入住集聚小区的农民因此拥有多种身份，既有作为村集体经济成员的经济人身份（社员），又有作为行政村成员的社会人身份（村民），同时又有了小区居民的新身份，其各自利益保障应得到切实维护。

3、管理模式有待进一步创新。从管理主体看，农村集聚小区管理与社区管理的出现，对农村原有的管理方式带来了挑战，村级组织原有管理职能难以适应，政府部门在基层的管理服务相对滞后，导致农村社会管理的缺位、错位、越位现象增加。从管理对象来说，农村集聚增强了社会人群的流动性，带来了经济利益和社会需求的多元化，农村“熟人社会”的面貌正在被打破，集聚后的农民尤其是跨村集聚的农民对小区或社区难以形成归属感，加大了协调与整合的难度。

4、运行机制有待进一步健全。现行法律规章对村级组织有着严格的定义和严密的工作流程，但对农村社区仅从政策层面提出建设要求。城市社区管理费用基本由财政予以保障，而农村社区经费保障更多地依靠自身经济实力自筹，稳定性较差，社会组织的发育也与城市有差距。

三、推进农村集聚建设与社区管理创新的思路建议

顺应农村人口、要素资源进一步集中集聚的趋势，以农村集中居住区建设和管理为突破口，建管并重，加速农村社会管理创新，是幸福美丽新家园建设的具体实践，是新农村建设后续提升的重要环节。以完善的管理服务提升集聚对于农民的影响力和带动力，必须遵循“三化同步”推进规律，建立健全与集聚相适应的社会管理机制，努力促进传统村落向农村新社区的形态转化，农民向专业农民和现代市民的身份转换，产业向三产并举的业态转型，加快形成农村集聚建设与社区管理服务相互促进、平衡过渡的良好格局，推动农村可持续、良性和谐发展。

（一）构建农村集聚基本形态

农村村落形态与农村经济社会发展水平密切相关。要通过引导农民由分散居住转向适度集中居住，推动农村加速集聚集约集成，着力构建与开放、聚合、包容的农村管理方式相适应的农村新形态，为农村社区的管理与服务提供有效空间。

1、整体谋划集聚布局。一是全域谋划村庄布局。依据村庄历史沿革、空间分布、人口规模、产业设施等发展轨迹，以区域性规划和县（市）域总体规划为导向，引导工业向功能区集中，人口向城镇和农村集中居住区集中，农地向规模经营集中，进一步调整和完善县域内城镇及村庄布局规划，确保规划落地。二是科学确定集中居住区选点。兼顾现实和长远发展，宜将中心镇、小城镇、中心村、特色村作为集中居住区的重要区域，为形成一定规模的农村新社区打下基础。三是统筹安排基础设施配套建设。将农村集中居住区及其配套作为重点区块、重点项目，按发展规模、建设类型、管理服务辐射半径等方面的功能定位，合理确定基础设施和公共服务的建设内容与配置标准，给予重点保障。对规划短期内保留村，原则上维持现状，不再进行新的投入和设施配套，鼓励引导撤并迁移。

2、科学确定集聚模式。坚持整体搬迁与零星搬迁合力并举，政府引导与农户主动互为促进，因地制宜选择和设计不同的集聚模式。一是项目带动型集聚。现阶段宁波在工业化、城镇化双重作用下，各类重大工程建设项目增多，不同程度占用农村土地、宅基地，以项目落地为契机借力助推村庄拆迁改造和农民集聚。二是政策主导型集聚。把握农村集中集聚的趋势，通过政府出台政策或直接参与建设的方式，鼓励和引导农民向城市建成区、中心镇村、农民集中居住区转移集聚，农村住房制度改革项目、下山移民搬迁等就是其中典型。三是产业引导型集聚。利用产业集聚与人口、要素、资源集聚的相关性，将农村劳动力供应与产业发展对劳动力的需求有机结合，在特色产业区块周边配置集聚小区，以产业发展带动就业创业，促进人口集聚。四是服务吸纳型集聚。城镇对农村在教育、医疗、出行、住房等方面仍拥有较高的优势，顺应农民群众过上幸福生活愿望越来越迫切的基本态势，通过在城镇、中心村和集中居住区配置优质资源、提升公共服务设施水平，吸引农民转移集聚。

3、破解集聚要素制约。农村集中居住小区建设最重要是解决土地供应和资金保障问题。一是关于土地供应。积极创新土地供应和置换流转制度，对农村集中居住小区建设用地指标优先安排，对启动周转地块给予重点保障。鼓励通过农村土地综合整治“增减挂钩”方式开展村庄改造拆迁及宅基地整理，建立村庄整治盘活土地机制。总结象山县新桥镇、茅洋乡开展的“一户多宅”清理试点工作经验，积极探索清理多占宅基地的有效实现途径。完善跨区域统筹调剂平衡办法，对于一村一镇供地困难的，加强统筹平衡，调剂余缺，在县域范围内落实跨村甚至跨镇的集中建设地块。探索农民宅基地有偿使用、有偿退出等政策举措，加大对农民自愿退出和置换对应权益的补偿力度，鼓励农民以宅基地置换城镇住房，引导有条件的农民向城镇转移。二是关于资金保障。在“贷、融、补、减”等有效措施的基础上，进一步探索创新。拓展农村建房购房有效抵（质）押物（权）的担保范围，扩大农业农村物权（使用权）的抵（质）押贷款试点，创建有效的担保物（权）流转平台，激活农村“沉睡资本”，打通放贷途径。对农民购买农村集中建设住房按揭贷款政策进行细化研究。探索创新农房建设投融资主体，充分发挥农房建设投资公司在新农村建设和农房项目中投融资功能。积极引导工商资本投入，推广委托代建和BT、ECP等模式，解决项目建设启动资金短缺问题。进一步强化与金融机构的合作，继续开展和深化政银、银企对接活动，加大银行金融机构对农房投资建设贷款授信额度和利率优惠力度。加大对金融机构服务“三农”贷款风险补偿的力度，健全和完善商业银行“金融支农”考核奖励办法。

（二）搭建社区管理服务框架

农村社区建设是新农村建设的必然要求，要坚持以政府为主导，注重政府与社会、农村基层组织的互动，通过同步规划、同步建设、同步使用、同步考核农村社区建设管理工作，搭建运行保障平台，以政府先期投入带动基层组织、社会力量参与，构筑以基本公共服务为基础、以自我服务为依托、以志愿互助服务为补充的相互衔接的农村社区化服务体系。

1、健全管理服务体系。不断创新服务供给方式，实现管理服务主体多元化。一是政府提供基本公共服务。农村社区管理服务创新有赖于政府行政管理职能延伸覆盖，基础教育、公共卫生、社会保障等服务具有公共性的特性，必须由政府直接供给，由政府“兜底”。要以保障和改善民生为出发点，以中心镇村、农村集居点为重点，有效配置各类设施资源，建立健全公共服务网络，加快基础公益设施项目的城乡接轨。二是加强和改进社区组织队伍建设。根据社区规模和服务半径配置社区管理服务组织，建立健全以社区党组织为核心、社区居委会为基础、社区管理服务中心为依托的社区建设管理运行机制。要从现有的资源入手，盘活用好现有的村干部队伍，培养大学生村官、年轻村干部，通过提升其综合能力素质，使之成为社区专职工作者。三是培育发展社会组织。充分运用市场规则，放低服务组织准入门槛，广泛吸收各类社会人才和社会资本进入社区管理，培育发展生活服务类、社区事务类、文化体育类社会组织和经营性企业等供给主体，提供公益性服务、经营性服务和志愿服务，满足不同利益群体的个性化、多样化需求，增强社区服务供给的针对性，同时，探索项目化管理、政府购买服务、资助、特许经营等有效供给方式。

2、保障组织机构运行。一是强化社区组织运行的制度支撑。将社区建设纳入法制化轨道，出台农村社区建设管理法律规章，从制度的顶层设计出发，加快法治化进程。在运行上处理好社区与政府、村组织之间的相互关系，使社区的各种事务有法可依，依法办事。二是多渠道筹集建设管理运行资金。逐步将农村社区建设管理服务纳入财政预算范畴，设立社区服务中心建设专项资金，建立完善农村社区建设经费补助和增长机制，强化农村公共产品供给的财政保障。建立社区管理运行资金财政支付制度，对社区办公管理经费、专职工作人员的工资待遇给予保障。在集中居住小区适当增加经营管理用房比例，以收益补充社区和物业运行资金。充分发挥村企结对共建新农村的优势，吸引社会资金参与农村社区建设。

（三）重组社区管理服务功能

推进社区管理体制创新，要适应开放的农村社会、农民多层次多样化的公共服务需求以及大量外来人口入驻的实际，以满足服务主体需求为导向，以完善社区治理机制为目标，变静态管理为动态管理，促进行政管理和社区自我服务管理有效衔接、双向互动。

1、融合管理与服务功能。理清政府、村级组织、农村社区和农村集中居住小区的相互关系，转变政府社会管理职能，在服务中实施管理，寓管理于服务之中。一是加强社区配套设施建设。把提高服务水平作为社区建设的核心，以社区服务中心建设为平台，整合农村管理服务资源，突出其综合服务平台的作用，使之成为农村各项服务管理工作的支撑点。按照设施配套、功能齐全、满足需求、适度超前的原则，将涉及行政、文化、商贸、医疗、警务等社区服务用房配置到位。二是整合社区服务中心功能。设立社会保障、困难救济、劳动就业、养老服务、人口计生、外来人口管理等一站式窗口，开展集中办理及全程代办服务，注重硬件建设与软件建设并重，促进服务效能最大化。三是集中居住小区引入物业社会化管理。逐步建立社会化管理与业主自助式管理相结合的物业管理工作新机制，参照城市小区管理模式，按市场化要求，引入物业管理服务单位，促进小区管理服务的专业化、制度化、规范化。

2、完善治理与自治功能。面对农村人口分工分业分化趋势日益明显，流动性不断增强，多元主体构成的农村新社区需要建立一种在一定规模基础上，以健全和完善基层自治制度为核心，政府、自治组织、社会组织、企事业单位乃至个人共同参与管理社区公共事务的新型治理模式。一是完善村（社区）党组织领导的农村居民自治机制。有效实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，畅通全体居民、各类组织参与社区治理的渠道，形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。二是创新基层管理治理方式与手段。落实基层社会管理服务责任，大力推进“网格化管理、组团式服务”，突出基层自治组织在管理服务中的主体作用，把新老社区成员和谐相处作为农村社区治理的重要内容，推广慈溪“和谐促进会”、北仑“共建理事会”、余姚“和谐联谊队伍”、江北“片区经理人”、宁海“老何说和”、象山“村民说事”和“民情恳谈会”等行之有效的做法，进一步把民意、民智、民力集中起来，共同投入农村社区管理服务之中。

3、分离经济与社会功能。形成农村基层党组织、村民自治组织、村集体经济组织充分履行职责的良好局面。一是实行村集体经济组织与村民自治组织职能分离的体制，改变村民委员会行使村集体经济组织职能现象，强化社区承接政府公共服务功能，整村并入社区的村，其党组织转换职能，成为村集体经济组织的党组织，其村民委员会社会管理职能并入社区委员会。二是发展村经济合作社组织，强化其经济主体地位，完善村级经济合作社管理制度和自我发展积累机制，使股份分红成为村集体经济成员财产性收入的重要来源。进一步深化股份合作制改革，完善股份继承、转让和赠与办法，促进股权合理有序流动。对有条件的村可按照现代企业制度要求，探索建立股份合作社资产分割设置模式，逐步实行公司化运作，最终成为市场主体。

（四）保障小区成员基本权利

农民是农村集中居住区的主体。针对特定时期农村社区的双重属性和社区居民的多重身份，要从维护农民权益入手，按照农民经济身份与社会身份分离的思路，实行经济权利永久化、社会权利属地化。

1、界定身份。认定集中居住小区入住人员的身份是明确其权利与义务的前提。一是明确身份认定标准。社员身份即村集体经济成员资格要对照村经济合作社章程给予严格认定，村民和小区成员身份按现实居住状况认定，社员可以集多种身份于一身。二是推进户籍制度改革。在固化原有各项权益的基础上，推进城乡统一的以拥有合法固定住所为基本条件办理户口迁移的户籍登记管理制度。

2、保障权益。一是经济利益保障方面。首先是及时开展确权登记颁证工作，实行村经济合作社的股份合作制改造，将村经济合作社的集体经营性资产折股到户，量化到人，同时推进农村集体建设用地、宅基地的确权、登记、颁证工作，明确农村住房、土地等资产的权属，确保进入集中居住区的农民即社员不因集聚造成经济权益的灭失。其次是积极探索农村各类资产流转机制。研究各类资产交易实施办法，依托农村产权交易平台，采取租赁、作价出资（入股）、转让等有偿方式进行交易，使农村资源资产资本的价值得以真实体现。二是社会权利保障方面。以实现基本保障的全覆盖、基本公共服务的均等化为目标，完善制度，逐步转换服务保障的提供主体，弱化村集体经济保障功能，割断其对农民迁移的束缚。三是政治权利保障方面。重点保障农民在公共事务中的知情权、参与权和监督权，根据户籍现状，按村民和社区成员不同身份分别由行政村和社区予以保障。

（五）融合集聚小区各类群体

经济加快转型带来了农村社会结构和组织方式、公众文化思维方式的深刻变动，多样、流动、开放的社会格局不可逆转。在这一大背景下，要发挥产业的纽带作用和文化的融合作用，增强各类群体建设幸福美丽家园的自觉性。

1、加强产业服务。以产业集聚带动人口集聚，以产业为联结农户纽带，促进农民群众集聚融合。一是发展农业社会化服务业。针对集聚后农业生产半径加大、对社会化生产和服务的需求增加、传统农业生产方式难以适应这一现实情况，要注重培育现代农业经营主体和职业农民，鼓励转移农民组建农业社会化服务互助组织，以产业协作关系密切不同群体之间的联系。二是发展社区服务业。集聚改变了原有生产生活方式，集聚规模越大，各类服务的需求量也会随之上升，为发展集聚小区服务组织、形成社区服务产业打下了基础，可以预见社区服务业将成为农民就业创业的重要领域。要遵循经营农村的理念，积极培育经营性服务业，鼓励引导村集体和农民在社区服务业领域创业就业，拓展服务领域，打造社区服务品牌，有条件的地方可建设农村集中居住区小型服务综合体。

2、强化文化融合。丰富文化载体，提升小区居民的文化素养，增强对小区的团体意识和归属感。在村庄整治中发掘传统文化，在建设中完善文化设施，开展群众性文化活动，扶持农村专业和业余文艺队伍，鼓励农民兴办文化产业。采取“送文化”和“种文化”双管齐下的办法，推广鄞州区“天天演”文化惠民工程做法，按照政府买单、市场运作、群众共享的原则，形成政府与市场联动推进的文化服务机制，不断增加农村文化产品的供给，丰富农民群众文化生活。加强农村精神文明创建活动，加强社会公德、职业道德、家庭美德建设，促进乡风文明。