社区管理服务创新理念

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一、社区管理社区服务创新实践的理论依据问题

创新城市社区管理是基于城市基层社区变革现实的理性选择。社区管理创新主要是通过社区组织、社区管理体制及由此基础上形成的社区运营新机制来实现的。社区管理实践需要社区理论的指导。社区管理模式创新方式方法途径和效果与理论指导直接相关。在当前社区管理出现诸多问题的情况下，与其说创新社区管理是一个实践问题，不如说是一个理论问题，是一个思路问题，这就需要从理论上反思社区管理创新实践。当前，从中央到省、市地方的党组织和政府相关机构无不重视社区建设与管理服务问题，各地有着大量的社区管理模式创新实践，但所依据的理论和制定的政策措施五花八门。由于特定理论所固有的逻辑与衍生的管理理念决定了体制机制的形成，因而也就可以窥视到全国各地城市社区管理模式的基本面貌。主要问题在于社区管理实现方式的行政化和基于社区问题解决的被动反应模式。社区行政化是指政府将自己的职能转移到街道办事处下属的居民委员会，居民委员会在承担了政府的职能后自治性质发生变异，其主要表现为组织设置、组织功能、自治章程、工作制度、人事决定、经费收支、运行方式、考核机制的行政化①。

行政化具体体现在许多方面，如社区目标以行政目标替代；社区组织行政化特征；社区管理方式行政化，自上而下单向作用，缺少良性互动，简单粗暴，社区关系紧张，甚至对立；重视行政执行力，贯用“一票否决”，轻视民意表达与疏导沟通。与此相应，目前代表性的社区理论，都具有单向度特征，即仅仅依据我国社会转型中的某一种社会变迁趋势进行理论建构，而没有考虑与之相关的其他变迁趋势，这种单向度性使得现有社区理论面临无法摆脱的理论难题。②表现为对社区建构及管理实践的理想主义色彩和微观治理的行政化、样板化、片面强调行政执行力的倾向与趋向。被动反应模式是指社区管理服务从现实主义出发，发现问题后或预见到问题时，才采取措施化解问题，是一种被动解决问题的管理模式。被动反应模式往往重视社区问题，轻视社区系统建设与管理服务；重视社会问题的排查、预警、干预和危机处理，轻视社区关系认识与理顺、体系制度构建与良性运行机制建立。与此同时，基层社区管理者依据社会学、法学的逻辑解决问题。社区理论更多是社会学为主导，相关学科为补充的理论研究与思想导向格局，将人们引向更多关注社会问题及利用相关学科方法解决社会问题的偏向。但法学思想所倡导的法治路线在近些年大倡其道，主要表现为仓促立法，曲解法律，粗暴执法等，没有考虑到群众的可接受性和可理解性，引发官民对立与冲突。但社区管理模式创新不能不考虑到社区变革的复杂性。

近34年的改革开放政策对社会、经济、政治、文化、日常生活等所有领域的影响是空前的，社区变革需要多学科、全方位综合应对。而且在众多领域的变迁过程中还会同时出现两种方向完全相反的变迁趋势（如经济发展的同时道德却退化），单向度的社区理论必然会遇到与其基础相反的变迁趋势的冲击。③因此我国城市社区管理理论及实践指导必须从多学科理论角度考虑各种主要社会变迁趋势，并对它们进行客观分析，证实所有的影响因素，将问题解决置于系统构建和整体解决方案设计、规划、分步实施的基础上，而不是头痛医头，脚痛医脚的，反射式的救火队角色与危机处理模式的固化上。基于上述认识，我们才能认识长期以来受中国改革开放政策（实质是以经济发展推进社会发展、进步的路径）影响的社区关系状况及规律，全面系统研究探索此规律的不分派别社区理论乃是我们的指导理论归依。有鉴于此，我们社区管理体制改革与建设，应从社区关系厘清和理顺入手，明确各利益主体的权责利关系，并以社区各利益主体的基本关系即经济关系为纽带，完善社区组织生态存在和功能有效发挥，通过官民结合、自主治理和党政领导指导结合、权责利相称的理念指导开展的社区资源合理配置，达到政治安定、社会稳定，增进社区公益和居民幸福的目的。与此相应，社区管理服务的理论依据应是政治学、管理学、经济学、法学、社会学、行政学、心理学等学科，以及相关学科。多学科综合协同研究才能实现复杂的社区系统常态管理服务有效运营和非常态问题的预警与解决。

二、基层党组织在社区管理服务中的领导作用发挥问题

创新城市社区管理模式是我国社会经济发展，特别是改革开放以来经济快速发展对社会文明进步的必然要求，是一次新的社会革命，它必将推动我国城市社区管理走向成熟。与其他社会变革实践所证实的一样，党在领导城市社区变革中的作用是关键、是保证。2011年2月19日总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，要扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。同时提出要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”④。党的领导放在首位，实际上强调党组织在有序、公平、公正、客观地推进社区管理创新过程的组织保障、领导指导和先锋模范作用。但是如何在社区基层有效落实和实现这一指示精神，特别是党委领导如何分解落实到社区党组织对社区管理服务的领导？如何发挥基层党组织的作用？其实现方式又是如何？回答这些问题的关键是党组织在基层社区中存在的价值以及发挥其对社区管理服务的正面效应。

人们早就认识到，在城市社区建设的过程中，坚持党和政府的领导，保证党和政府的核心地位及主导作用是城市社区建设的最高原则。⑤这一理论取向得到了党和政府的倡导，并在当前已有的政府主导社区管理模式创新实践中得到或多或少的贯彻落实。但与此同时，源于西方的民主化思潮也在社区变革实践中发挥或显或隐的作用，呈现出基层党组织在社区变革中被虚化、弱化和收缩化的现象。中国共产党不仅是法理上的执政党，更是由中国革命和建设实践证明的能代表并维护人民利益的具有合法性的执行党，就应当理直气壮地担当社会变革的领导重任，就像当年“党组织建在连上”一样，现在应该确保将“党组织应建在社区里”，这是执政党的执政基础、执政形式和执政方式的体现。不可否认基层组织以经济建设为中心，以财富创造为己任的重要性，但这并不能否定长期以来基层党组织对经济工作领导与支持、协调与配合中所发挥的巨大作用与贡献。况且在经济发展到一定阶段，社会管理工作日益重要和突出，更要发挥党组织的作用。基层党组织不但能确保宪法法律和党的路线方针政策在基层的有效贯彻落实，而且在领导、指导、组织、协调、沟通、激励、政治保证等几方面发挥着不可替代的主导作用，在化解矛盾与纠纷，联系群众联络感情，人性关怀等几方面发挥着非常重要的辅导作用。党组织代表先进的、正义的力量，倡导公平、公正、正义，是一切落后、反动、邪恶力量的克星，也是先进文化、进步思想的化身，引导人们的思想正确动向，帮助人们充实增强精神力量。而基层社区正是两种力量争夺的主要功能阵地。

近年来所发生的各种社会问题证明党组织在基层存在并发挥作用的必要性和紧迫性。当然，一些人对基层党组织看法上的偏见与党内腐败、民主制度不完善、民意不能表达有关，与反动势力煽动、落后势力争夺也有关系。但无论如何城市社区管理模式创新改革应对巩固党的执政基础有益无害。这是党在基层社区存在的重要价值决定的。从理论上讲，发挥党组织对社区管理服务中的正面效应，就是要将党组织置于社区结构体系中的恰当地位上，为此必须找到相应的党组织在社区组织体系中存在的理论依据和途径。如前所述已经存在执政党的法理依据和长期积累的作为执政党民意基础依据。但问题的关键在于现实中是否存在这样的土壤。这需要找到正当途径让基层党组织嵌入社区管理体系之中，如在传统的村委会、居委会，新兴组织如行政服务中心（站）、业主委员会、物业公司、社区服务中心及其他社区组织中建立党组织，并通过党务工作者长期的耕耘和培育，使基层党组织发挥应有的作用与正面效应。

三、基层政府行政行为边界及有效性问题

受计划经济体制的影响，我国城市管理体制奉行行政全能主义理念，城市社区治理中存在的主要问题是如前所述的“社区行政化”问题。行政化的社区管理模式深入到基层社区，以致从市区政府到街道办事处，再到居民委员会、居民住宅区（单位家属居住区）都是大一统的行政体系中的环节，从上到下权力几乎是单向运行，缺少双向交流与互动，行政化特征明显。这种组织结构和权力运行模式，虽经改革开放以来的社区管理模式变革与探索，但本质上并没有改变行政主导和单向权力运作的特征。到目前，各地城市社区管理创新与发展，逐步由街居制转变为社区制，并涌现了上海模式，沈阳模式，武汉模式，深圳模式，顺德模式，铜陵模式等等，社区管理、社区服务、社区治理成为热门词汇，但研究一下便会发现，这些创新的模式虽然在形式上呈现社区组织主体多元化，政府精简机构、人员编制压缩，并强调要理顺关系，重视非政府组织以及社区居民参与社区治理的作用，但这并未改变政府一厢情愿，会上轰轰烈烈搞创新，会后体制机制运行照旧；而民间缺少参与条件，缺少应有社区资源，缺少参与热情的尴尬局面。

为何出现这种局面，究其原因主要有三：一是社区治理失灵。在社会主义市场体制下，微观社会治理的基本思想在于自主治理，行政方式主要存在于宏观领域。不是在特殊情况下（如社会出现危机）应避免使用行政手段。正常情况下，在基层的行政活动主要是提供必要的行政指导，基本的公共服务，推进社区福利，救助弱势群体等，而大量的基层社区事务则多是通过民间组织自主治理来实现。中国古代就有“皇权不下县”一说，此时的社会主要是通过乡绅名流贤达的自治来实现社会的稳定与发展。随着改革开放的深入，经济的持续发展，民间社会有了社会自主治理的财产基础，民主参与的能力也在不断发育成长，基层民主自治的呼声越来越高，还政于基层社区民间是必然趋势，也势在必行。发生在2011年的广东省陆丰市乌坎村事件及后续的结果充分证明了基层民主的必要性，同时也暴露出基层政府早期对待此事件的处理缺少理性思考与正确思路。群众固然不能“有诉求就过激，一过激就违法”，基层政府也不能把本属正常的诉求表达，用“堵”和“压”使之演变成过激对抗。⑥这种滥用政府行政手段的方式及结果，反映了我国城市社区治理失灵现象的存在。但必须清楚看到乌坎村事件并非一个孤立事件，近年来各地城市社区发生的暴力征地拆迁、城管粗暴执法、业主集体闹事、居民冒死抗法等事件，仍然时有发生。二是行政权力等资源向上过度集中。行政方式治理，会导致基层社会权力与资源分配向优势主体集中，同时责任又向下级或弱势群体分摊的趋向出现。越是上级行政主体越是有权不作为，或把持权力不下放，反过来，基层社区管理人员及民间资源和权力越少。这显失公平，公正。这种情况下，即使是在行政系统内也难以调动基层行政人员的积极性，更不要说社区管理系统。三是民间组织弱小。行政化的社区管理组织及主要成员垄断了社区资源和体制制度创立的话语权，难以形成良好的社区组织生态系统和社会化市场化的优胜劣汰市场竞争机制，不但不利于社会管理服务效率和效益的提高，同时还阻碍了社区多元化非政府组织、民间组织和社区服务企业的正常产生、进驻与发育成长。这样的局面还造成一个政府不堪重负的后果——继续大包大揽社区所有事务。

因此城市社区管理模式创新首先必须解决目前城市基层政府在社区管理上的行政权力职责不明，公民参与度低，社区服务竞争性差和非盈利组织缺乏等方面的问题。去行政化的社区管理模式创新，不应只是在行政领域重演过去多次发生的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环老路，也并非寄希望于社工、义工和志愿者的对零星的社会问题解决的形象化活动，而应是基于社区系统整体改革创建渐进性原则，在分清行政管理与社区治理的性质与作用边界的前提下，理顺各种社区关系，明确行政组织与社区其他组织各自职责，在社会主义市场经济体制下各自按照自身的规律运行，并形成良好的长效动力机制，相互协调、相互补充、相互促进地增进社区公益和民间福利。

四、新的社区治理结构健全和运行机制问题

一般而言，城市社区管理需要经历社区管制、社区管理、社区管理服务和社区治理的不同发育阶段。这一发展进程中实际上是政府逐步放权，从微观社会管理退出，而民间获得权力，逐步替代政府早期的管理职能，形成多元社区组织与居民共同参与的社区自主治理的社区微观治理结构的过程。随着《城市居民委员会组织法》在1990年开始的实施活动，居民自主治理开始进入居民日常生活，同时由于我国城市经济的快速发展，民主意识、民主参与能力有了较大提升，社区治理结构有了很大的改观，1999年初，民政部在全国选择北京市西城区、杭州市下城区等26个城区作为“城市社区建设实验区”，进行社区建设机制试验，同时城市社区居民委员会民主选举也在近5年全面推行，社区民间组织也得到鼓励发展，这些举措都有力地推动了城市社区治理结构急剧变化。社区组织也快速发展起来，从改革开放初街道福利机构改革和社区服务整合过程中发展起来的事业单位性质的社区服务中心，到社区工作站、社区服务站、社区居民事务工作站、社区家庭服务中心、业主委员会等等。2010年11月9日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》和2011年2月19日总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的关于推进社区管理服务的重要讲话，使社区治理成为全社会的当务之急。社区居民委员会民主选举、民主管理，政府下放权力、精简机构、推行政府购买民间组织或企业的社区服务，社区服务组织如雨后春笋般发展。目前，城市社区自治实践，如村民委员会、居民委员会的民主选举、民主决策、民主管理实践，业主大会和业主委员运作实践，正在逐步代替行政性的社区管理体制。但是也应该看到，目前我国城市基层社区的民主活动，主要在传统意义上的居民委员会、郊区村民委员会范围，且多为受行政“引导”，而业主委员会则表现为成立难，数量少（如广州、深圳、东莞分别为30%、15%、10%），运作更难。目前的社区自治模式主要有民主参与型治理模式、企业参与型治理模式和行政引导型治理模式。其中行政引导型治理模式分布范围最广，也最常见，是我国社区治理的主流模式。但是三种治理模式的背后都有着政府的影子，都是在政府的主导下进行的治理模式变革，居民、企业、第三组织往往只是被动地参与社区治理。⑦

以居民委员会的民主选举与运作为例，存在政府主导型的治理模式会导致社区治理问题严重。我国目前这种政府主导的社区治理模式进一步强化了政府的角色，将本来属于人民自我管理自治性质的社区变成了受制于各种政府机构的“泥娃娃”，街道办与街道党委在改革中获得了监督监察权、综合协调权、属地管理权、干部任免权等⑧，居委会的自治角色难以确定，公民深度参与难以实现，治理效益无法在社区形成激励机制。相应地政府垄断地位造成了非营利性组织和社会自治团体的缺乏，导致社会服务中介组织的竞争不足，这样在摸着石头过河的探索中，我国各级地方政府不但没有创造社区治理模式变革的制度环境，反而成为负激励的推动者。⑨虽然我国城市社区治理进程出现了体制性困难，但也应认识到社区治理不仅在中国基层政府职能转型和基层民主发展中具有重要意义，同时也是我国城市社区伴随着社会经济发展而必然要出现的基层民主建设的重要目标，势在必行。2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议后总理答记者问时指出：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。”⑩可见当前政治体制改革到了攻坚克难的阶段。解决政治体制问题就如同当年小港村的联产承包责任制一样，需要从基层民主改革试验推广开始，这是条现实主义的改革路线。我们不能照搬西方民主模式，但也不能害怕，拒绝民主，这是社会进步过程中绕不过去的槛，必须以社会主义基层民主建设成就实现历史的跨越。

目前居民委员会难以实现自治的根源在于，它没有能成为真正的基层群众性自治组织。其原因是多方面的，除了居民民主意识不强、参与能力有待提高外，主要原因在以下几点：一是活动经费的依附性。城市居民委员会尤其明显。农村村民委员会往往有集体经济组织作支撑，多少有自筹经费，发达地区农村，经费较充足，特别是在集体经济组织与村民自治组织混合运作、经费收支混合不分时不存在经济困难（如要理顺关系，分开运作时也会存在经费困难问题），而城市社区的居民委员会则主要靠政府拨付工作经费和补贴，居民自愿捐款意识不强。二是人事关系依附性。居民委员会的工作人员只有少量是不拿工资或补贴的社会兼职人员，大多是政府统筹安排的雇佣人员，其收入的来源主要是上级政府的资助补贴或专项工作经费补贴，这带有准公务员性质，其去留是政府及其职能部门说了算。上述两点足以说明居民委员会的工作人员对上级政府的经济和人事依附关系。这种关系和现状决定了基层社区治理的基本逻辑。同样，业主委员会的运作也有类似的受开发商和物业服务公司操纵的痼疾。因此推进我国城市社区治理结构的健全、发展与优化，必须打破两个依附性，才能有独立自主运营的前提。具体来说，应从理顺社区关系入手，规划建立健全社区管理体制和机制，逐步培育社区组织体系，积极引导居民参与，培育民主意识，提高参与能力，政府也归位到自身的系统之中并在社区治理中发挥应有的功能。这里特别强调，社区组织体系中最基础、最重要的部分是业主大会、业主委员和物业服务公司等直接关系业主或居民权益和生活质量的组织机构。这主要是因为在社区关系中经济关系，或者说财产关系是社会关系中起基础性作用的关系。管理业主主要财产的业主大会、业主委员会、物业服务公司的组织健全与否、运作正常与否关系社区的安定团结，决定或影响社区治理活动的方方面面。

这在马克思看来是生产力与生产关系矛盾运动的必然结果，他在《政治经济学批判》序言中指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它的一直在其中活动的现存生产关系或财产关系（这只是生产关系的法律用语）发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏，那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。马克思在这里所讲的“变革”即是指基本制度的变迁。社区变迁同样要考虑到生产关系或财产关系对社区结构的决定或影响作用。列宁也指出：制度变迁的根本原因是生产力的发展，但直接前提则是生产关系或财产关系，它是“决定其余一切关系的原始关系”。因此，在城市随着经济的快速发展，居民资产性收入增加，不动产（物业）管理关系成为业主和居民最关心的领域，也是最容易引起纠纷的领域。社区治理结构的改革与创新，往往需要从这一“原始关系”入手，才能建立稳定的社区管理服务体系，巩固社区治理创新成果。如以护和推进业主权益为社区治理的切入点就非常有效，一方面住房不仅是居民最重要的私有财产之一，而且是居民与其邻里、居住区相联系的直接载体。业主权益已经成为居民之间最直接、最重要、最关心的共同利益。另一方面业主和物业公司，居委会及基层行政部门之间的主要矛盾之一，物业侵犯业主权益，一些居委会、个别基层行政部门偏袒物业公司，以及掠夺式城市拆迁引发业主的强烈不满，甚至是激烈对抗，破坏了基层社会的稳定与和谐。因此，以维护和推进业主权益为社区治理的切入点来开展社区结构优化与发展，将可以有效避免社区参与不足的问题。在新的社区治理结构形成过程中，我们不应忽视社区管理服务人员中的骨干力量培育与持续服务动力机制的建立。目前社区治理参与的人员主要有官方或半官方性质的党政系统人员和居民委员会工作人员、民间组织人员、志愿者和基层居民群众。但是作为社区治理骨干力量则主要是居民委员会组成人员、社会工作者、志愿者（或义工），这三者有热情、有能力、有成效、能持续主动管理服务活动是社区治理成功的保证。这一方面需要社区治理骨干力量自身有良好的思想品德和专业素质，有适应中国城市社区管理服务实际工作需要的理念、方法和行为模式，另一方面也需要社会提供良好的职业发展通道，有充分的专业机构提供培育、培养和培训的机会，特别是政府能提供从政治、经济、文化和伦理等各个方面的激励性配套措施，以支持社会义务工作者的持续工作动力。另外政府应出台相应措施，提供资源，支持、鼓励和倡导全社会重视社区服务民间组织经理人的价值及帮助价值实现。