城市乡村社区管理调查

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一、诸城市农村社区的现状

诸城市位于山东省东南部，隶属于潍坊市，是全国综合发展实力百强县（市）之一。现有人口107万，村庄1257个，其中农村人口70万，占总人口65%以上。改革开放以来，诸城市在谋求经济发展的同时，积极进行社会主义新农村建设，并以加速城镇化和提高农民福利作为社会建设的重点。由于农村的经济条件千差万别，一些村庄的地理位置偏远，有限的政府公共资源又大多集中在城区和乡镇（街道），造成了基本公共服务在城乡之间、村庄之间分配严重不均，与农民利益密切相关的生产生活问题得不到及时解决。针对这一问题，为了给农民提供近距离的公共服务，促进城乡基本公共服务均等化，诸城市开始对农村进行一系列改革。2007年，为解决公共服务在农村缺乏的问题，诸城市在农村全面开展了社区化建设，创造性地开展了“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务。该市先后将原来的23处乡镇（街道）撤并为13处，并将全市1249个村庄按照地域邻近、习俗相近的原则规划为208个农村社区。每个社区大约涵盖5个村庄、1500户左右，选择一个交通便利、基础条件好、发展潜力大的村庄，作为社区服务中心所在村，社区服务中心的辐射半径一般在2公里以内。在社区服务中心，村民可享受到医疗卫生、劳动保障、人口计生、文体娱乐等便民服务，形成了“多村一社区”的“诸城模式”。

二、诸城市农村社区化管理模式的特点

通过对四个典型社区的实地调研，诸城市农村社区的建设管理模式具有以下特点：

1、设立标准统一的服务机构。诸城市每个农村社区服务中心都设置了“一厅八站（室）”，即一个综合服务厅和社区警务室、医疗卫生室、计划生育服务站、图书阅览室、文体活动室、电子阅览室、远程教育播放室以及土地流转和农民专业合作组织服务中心八个服务站（室），为社区居民提供政务咨询、社会救助、农技咨询、计生咨询、社区治保、劳动就业、房产办理、农村养老保险、新农村合作医疗等服务多达十五项。为了方便对各社区服务情况的统一管理，诸城市民政局建立了市、镇、社区三级服务网络，通过信息服务后台进行集中管理，有效保障和监督社区服务的质量。以辛兴镇的辛兴社区为例。辛兴社区现服务于辛兴村、尧村、隋家沙岭、后齐沟和匡家沙岭5个行政村，共有居民1556户、5605人，社区服务半径1.7公里，服务中心在辛兴村。辛兴村的“一个综合服务厅，八个服务站（室）”，占地50亩，总投资480万元，管理人员现有12名，由从原街道办事处中选拔出来的有正式编制的工作人员和招聘的大学生村官组成，为社区居民提供事务咨询、业务办理等生活、保障、就业等各方面的服务。另外，社区内还增设幼儿园、农资超市、日用品超市、快餐店、老年公寓等服务机构，满足社区居民的全方面需求。

2、聚集村民向中心村融合。社区的基础设施、公共服务都设立在中心村，其他村庄的村民要更好地享受到中心村的公共服务就要向中心村聚集融合。2009年4月7日，诸城市委《关于推进农村社区化发展的意见》要求：“在农村社区中心村规划建设农民集中居住区，影响和吸引本社区周边村群众向中心村聚集融合，加快形成新的社会生活共同体”。由此，诸城市开始大规模“造城”，聘请专家对中心村进行中长期远景规划，兴建了许多住宅楼，这些住宅楼先用于安置本社区居民，剩余住宅楼在3-5年后进行市场化运作。为吸引农民迁入新楼，当地政府采取各项优惠政策来加以鼓励。如大杨家庄子社区为吸引非中心村村民到中心村聚集融合，对中心村进行规划，把整个村庄划分为服务区、娱乐区和居住区三大块，住宅楼进行集中开发、统一建设，集体供电、供水、供暖、供气。居住区现规划占地162亩，计划建设两层公寓及高层住宅楼87栋，建筑面积9.8万平方米，建成后可供767户村民入住，节约利用土地329亩，可用于发展二、三产业项目。

3、开展社区生产性服务。为保证社区农业的持续发展，诸城市各社区针对当地的农业特色，引导设立农民专业合作组织，大力发展农业产业化，通过增强社区内农民专业合作组织的辐射带动作用，从而提高农民专业化、组织化程度，增强抵御市场波动的能力。土墙社区为发挥当地的农业特色，发起成立了龙翠园农民专业合作社，建起600亩的果品苗木产业园区，鼓励农民继续从事农业生产，保持他们与农业、与土地的联系，并进一步完善农业产业化链条，实现果品苗木的标准化、规模化、专业化种植。在推动农业标准化生产和集约化经营的同时，也提高了务农居民的收入。农业的持续发展除了有专业的合作社做依托，还需要以先进的科技做指导，为此，诸城市农业局投资5万元，建立了农业专家远程视频培训服务平台，每月举办3期座谈，农户可在社区服务中心的远程教育播放室与专家视频交流，及时解决生产上的难题。

4、设置服务人员保障机制。为满足社区居民尤其是社区弱势群体对服务多元化的需求，在为每个社区配备了基础服务人员之外，诸城市团委还整合各方团组织资源，深入开展社区志愿者服务，在全市广泛动员、组建起关心下一代志愿者、青年志愿者和少先队志愿者“三支队伍”，开展志愿者服务进社区活动，成为诸城农村社区的一项特色服务。目前诸城市每个社区的志愿者队伍都不少于100人，他们定期下社区开展社区志愿服务活动，清扫社区垃圾，优化社区治安环境，并为社区孤寡老人、生活困难人员排忧解难，在社区内得到了很好的反响。

三、诸城市农村社区管理模式中存在的问题

诸城市的农村社区化建设在短短三年中取得了显著成效，得到社会广泛关注，其经验已被各个地区争相学习和借鉴。但是在快速发展的背后，诸城市农村社区也暴露出一些令人深思的问题。

1、农村社区的资金投入不足。目前诸城市各农村社区建设所用资金主要来源于市、镇两级财政投入，并以乡镇投入为主，社区的公共设施和服务开支以及管理人员的工资薪酬均由乡镇承担。但乡镇财政资金相对比较短缺，对社区的投入也相对不足，资金紧张问题已对社区的持续发展构成了很大压力，有些设施虽然已经建成，但是其后续经营仍然需要大量资金，若资金不足的状况持续下去，将会影响整个社区服务的质量，损害社区形象，降低社区在农民心目中的公信力。

2、资源利用率不高。诸城市每个农村社区均是按照“一厅八站（室）”的模式设置，如每个社区的综合服务中心都会设立警务室、卫生室、计生室、法律纠纷调解室、劳动仲裁室等机构。这种模式从形式上看标准、统一，内置的机构也全面、到位，但细究其每种设施和每个机构切实发挥的作用，令人置疑。走访中发现社区中有些设施的设置过于形式化，利用率低，有长时间闲置的迹象，造成了资源很大浪费。

3、社区内相关配套政策和设施滞后。为节约利用土地，方便非中心村村民享受到社区中心的服务，中心村在居住区集中开发，统一建设住宅楼，很多农民被吸引住进了楼房，居住条件得到了很大改善。但是农民集中居住也带来了农具、手扶拖拉机、粮食和牲畜无处安放的问题。另外，搬进楼房后，农民的生活习惯将被迫改变，农民的生活成本也会有所增加，农民种地养殖就更不方便，这些问题为农民的农业生产带来了很大不便，是农民上楼后面临的很大困惑。

四、进一步完善诸城市农村社区管理模式的建议

诸城市农村社区发展为我国探索农村社区管理模式提供了宝贵经验，但也存在一些亟需解决的问题，对此提出以下建议：

1、增加资金投入。资金是社区持续发展的动力，一个社区从建成到启动，需要充足的资金做后盾；运行后，维护基础设施，提高居民福利、发放相关管理服务人员的薪酬等都需要雄厚的资金做支持。因此各社区首先应积极发展社区经济，不断壮大社区二、三产业，大力发展服务群众物质和文化生活的产业，特别是发展需求稳、投资少、有效益的社区服务项目，并吸引各种企业在社区投资，繁荣社区经济，从而提高资金的自给率；其次，市、镇级政府也应加大对社区的扶持力度，增加资金投入，保证社区基础设施和公共服务能持续、更好地运作。

2、提高资源利用率。社区获取资金的渠道和数量有限，社区内各项基础设施和公共服务的运作都需要大量资金，因此提高资金利用率是社区持续发展的关键。在资金的使用上社区应本着实事求是的原则，做好资金的统筹规划，提高资金的利用率。社区的基础设施建设和公共服务供给要充分与社区的实际情况相联系，不应过分注重形式，应充分考虑到农民的需求，为农民提供实用的设施和服务，从而达到各项资源的有效配置。

3、重视生产设施相配套。为消除农民住进中心村楼房的后顾之忧，社区管理者应为“上楼”的农民配套建立农机具、牲畜和农产品的统一安置处，确保农民的物资能够得到安全保管，方便农民继续从事农业生产。鉴于住进楼房后农民的生活成本会有所提高，社区应给予农民一定的优惠或补贴政策，减轻农民负担，让农民安心“上楼”。

4、推动农业持续发展。农业生产是农村的重要特征，实行社区化，盖起住宅楼，只是农村的形式发生了变化，而农村的本质特征不能变，应继续维持农村原有的农业生产活动，仍要将农业生产作为工作的重中之重。诸城市各社区应继续以农民专业合作社为依托，大力发展当地的特色农业，推动农业的持续发展，进一步深化农业产业化、集约化经营，把农业做精、做强。

5、因地制宜推进集中居住。社区是一个生活共同体，其各项政策的实施要建立在村民自愿的基础上，要充分尊重农民意愿。因此，诸城市在大规模地推进农民集中居住进程中要因地制宜，应以有利于农民的生产活动为前提，对于非农人口可以鼓励搬进楼房集中居住，但对于集中居住地距离承包地较远，务农不方便的农民来说就不适宜集中居住，应适当地部分保留原始村庄，以方便农民进行农业生产，保障农民与土地的紧密联系。