社会创新管理机制分析

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从国情出发树立“中国社区”理念

我们讨论“社区管理体制”创新，首先应当进行理念创新，从中国国情出发，树立“中国社区”理念。“社区”概念最早由德国社会学家滕尼斯提出。国外社会学界关于“社区”的研究可分为理论研究与应用研究两大块。在理论研究方面，以滕尼斯为代表，把社区看成为一定地域内的人们的生活共同体，着重研究价值观、道德、风俗等对社区中社会关系和人们行为的影响，进而研究这样一种相对于“法理社会”的“礼俗社会”对社会系统运行的作用。在应用研究方面，各国社会学界都以本国为背景，总结社区和国家、政府的关系，社区在社会系统中的功能以及相应的社区管理体制和运行机制，从而提出各自国家的“社区模式”或“社区管理模式”。必须指出，一方面，各国社区管理中的共同经验，如注重居民自治，用社区的价值观、认同感、道德乃至社区规则调节规范社区成员行为方式，以“非政府组织”、“非营利组织”身份提供服务等，值得我国借鉴;另一方面，也必须看到，各国的社区模式总是反映着各自国家经济、政治、社会、文化等方面的国情特征，因而不存在一种“标准的”模式，任何一种别国成功的模式并不能简单照搬到中国。事实上，现阶段的中国城市社区和“经典理论”中的社区是很不相同的。

中国现阶段的城市社区，特别是近20年来建成的商品房小区，人口密度大、空间距离小带来利益相关度和利益冲突性高;社区居民流动性大，缺少对社区的认同感;同一社区居民来自四面八方各个阶层，国外社区常见的“群体区隔”并不明显，因而社区成员异质性强，几乎没有“共同的”可以调节社区成员行为的“礼俗文化”;人们即使同居一个单元也很少交往，互不相识，没有传统的邻里关系纽带。从全社会的层面分析则可以看到，从20世纪80年代中期开始，随着我国经济体制改革的逐渐深入，原先由企业承担的社会事务被剥离出来，“单位人”转变为“社会人”，社会结构分化趋势加快，城市管理重心下移，社区的功能和地位已经发生根本性的转变。今天的中国城市社区已经成为城市社会管理和改善民生的基础性、全局性的重要一环，成为政府工作的组成部分。总之，现阶段中国城市社区既不同于传统社区(滕尼斯时代的社区)，也不同于农村社区、计划经济年代的城市社区，更不同于国外、境外社区。因此有必要树立“中国社区”的理念。那么，什么是“中国社区”呢?我认为:第一，它是地域性的居民居住区(没有必要固守“生活共同体”的概念)，它构成社区成员基本生活的环境和条件;第二，它具有现代社会“多元化”的特征，从它的居民来源、职业构成、收入差距到它的居民的价值观、行为方式都是如此，因而完全不同于“同质性强”的传统“社区”;第三，从它在整个城市社会系统运行中的功能、它和政府的关系、它的内部治理方式等方面看，它都具有中国政治、社会体制“组织化程度”较高的特征。需要说明的是，本文所提出的“中国社区”的理念，是从实践中概括出的学术意义上的类型，并不意味着包括了所有中国的社区，必须看到，现阶段中国仍然存在着许多传统社区，特别是在农村。我们提出“中国社区”的目的在于强调:中国社区建设和社区管理必须走自己的道路，同时注意有选择地吸收借鉴国外、境外的具有适用性的成功经验。我们再也不能用所谓的关于社区的“经典理论”和“标准模式”去套中国社区的实践，再也不能每做一件事总是要想一下“这样做像不像社区”的问题，总是像小学生做作业一样唯恐“做错”。如果今天在加强和创新社会管理的背景下研究社区管理体制问题时还是这样做，那就是“南其辕而北其辙”了。更没有必要“顾虑”和国际“主流理论”对话的“障碍”问题。其实，不同的“模式”之间建立在“事实”基础上的对话，才最真实地符合对话交流的初衷和目的。

从城市社会管理的全局思考社区的功能

研究“社区管理体制”问题，前提是必须明确社区在城市社会管理体系中的“功能”，因为评价社区管理体制的主要标准，就是看它能否有利于实现人们对社区的功能期待。在这个问题上，应当遵循“功能—体制—配套政策—具体做法”的技术路径。讨论社区在城市社会管理体系中的功能，我们选择社会学“结构—功能”理论作为方法论。这一理论认为，社会(实体或制度)作为一个大系统，其内部由若干个子系统(实体或制度)组成。这些子系统对于大系统而言都是结构性的和功能性的。大系统把它的目标分解给各个子系统去承担，即提出子系统的功能期待，只有当子系统都实现这些功能期待时，大系统才能实现良性运行。因此，子系统功能的合理性就在于满足大系统的功能期待。用“结构—功能”理论去分析社区在城市社会管理体系中的功能，可以认为:城市社会管理体系是一个“大系统”，社区和社区管理是这个大系统的一个结构性和功能性的“子系统”，社区在城市社会管理体系中的功能应当是从城市社会管理的全局出发，即由城市这个大系统的运行要求“自上而下”决定的。评价社区的功能是否全面、合理，必须看它能否满足城市社会管理对它的功能期待。如果不是这样考虑问题，我们将陷入只看局部不看全局的失误。这是一个很重要的观点。

因为现阶段我们对社区在城市社会管理中的功能的认识是不够全面的，主要表现为:(1)把“社区建设”和“社区管理”的重点局限在居委会辖区内的“社区”层面;(2)重居民自治、重社区服务，轻管理，特别是必须以社区为平台进行的“行政性的”管理;(3)强调社区建设的“非政府”的一面，把“居民自治”和政府主导、推动割裂开来，简单否定居委会协助政府工作的合理性;(4)由于片面强调“居民自治”，形成党组织、居委会、业委会、物管公司“多头共治”局面，无法统筹、缺少权威、难以协调，实际上各自为政，治理效率低下，反过来影响了居民参与的积极性等。形成这种局面的原因是多方面的。首先从一开始我们就对中国国情条件下的社区建设和社区管理缺少必要的理论准备，引进“社区”一词时也引进了国外、境外“社区”的理念和模式，并视为经典和标准;其次，我国社区建设是从“社区服务”起步的，一开始就使人们对“社区建设”的理解局限在小区内部事务的范围之内;第三，我国法律规定居委会是基层群众自治组织，这一体制限制了居委会的管理能力和条件，使居委会承接政府部门工作时不堪重负，由此导致的对“行政化”的批评又使居委会配合政府的管理职能进一步弱化;第四，由于将居委会定位为基层群众自治组织，使之难以成为社区内部具有法律和行政权威的管理中心，又导致社区内部多个管理主体各自为政，难以形成“合力共治”的局面。实际上，经过二十多年的社区建设实践，上述问题逐渐显现，各地有针对性地进行了局部的探索和调整，甚至已经创造出带有方向性的经验。在今天加强和创新社会管理的背景下，重新审视以往对社区功能的认识，条件已然成熟了。

我国现阶段将居民委员会辖区作为城市社区的范围(我们称之为“小社区”)，是出于居委会管理工作和能力的需要，并不意味着“社区”就应该这么大。从学术意义上说，“社区”是指有一定地理疆界的居民聚居地，是社会系统中相对于政府、企业事业单位等而言具有特定功能的子系统，这是一个“大社区”的概念。“大社区”的范围可以大到整个城市或城镇，也可以具体到居委会辖区内的“小社区”，“小社区”是“大社区”的一个个可以操作化管理的“单元”。由此可见，这两个“社区”是既有区别又密切相关的。我们从事社区工作的实践，要落实到具体的“小社区”;但是我们在讨论城市社会管理体系时，就一定要使用“大社区”的概念，从城市社会管理全局出发，把“社区”整体作为一个子系统，自上而下地提出对“社区”的不同于政府和企业事业单位的功能期待。那么，在城市社会管理体系中，社区应当承担哪些功能呢?我认为，根据我国宪法、法律和20世纪90年代以来中共中央国务院的相关政策文件，从我国国情和现阶段经济社会政治体制和运行机制出发，借鉴国外经验，我国城市社区的功能应当是“管理、自治、服务”的“三位一体”。

加以展开是:政府管理的基础层次，公共服务的基层平台，群众自治的直接途径，居民生活的共同家园。(1)政府管理的基础层次。在任何一个国家或城市的社会管理体系中，政府都居于核心和中枢的位置。决定政府管理成败和效率的关键在于有无一套由各级政府机构、各类社会组织和社区组成的“横向到边，纵向到底”的确保法律政令畅通和贯彻落实的体系。在这样一个体系中，社区以其覆盖面广、综合性强、贴近社会、联系群众的优势成为承上连下的基础层次。当然，社区不是政府机构的延伸，它承担的政府管理方面的工作应当有与其性质和特点相符合的分工和界限。从大的方面看，应当有:宣传贯彻党和国家的重大决策、法规政策并充分反馈信息;对需要全民参与的重要工作、重大活动进行社会动员;落实和实施应当由社区组织进行的政府管理活动;协助基层政府从事一些与群众利益相关的必须在社区内进行的行政工作和执法行动。(2)公共服务的基层平台。公共服务是政府的重要职责，提供公共服务是政府实施社会管理的重要组成部分。把“公共服务平台”作为社区功能之一，第一层意思是说，要以社区为依托，按照集中和分散相结合的原则，构建公共服务的网络体系，使之成为社区建设和管理的重要内容;另一层意思是说社区居委会应当配合做好公共服务对象的基础信息工作，使公共服务真正能够公平、便捷地惠及每个社会成员，社会成员公共服务方面的利益诉求能够充分、有效地表达。(3)群众自治的直接途径。通过社区居民的直接选举，产生和罢免居委会成员，对社区内部事务实行居民“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”的基层民主和群众自治制度，是二十多年来我国城市社会管理体系的重要组成部分，也是我国公民有序参与政治和社会事务管理的直接途径。长远地看，今后对各级人大代表进行以社区为单位的直接选举，对各级政府官员实行由社区组织的规范有效的监督，将成为中国社会主义民主政治的可能探索的方向。通过社区群众自治，培养居民的公民意识和民主素质，是社区的一项重要功能。(4)居民生活的共同家园。二十多年来，社区内部的公共事务管理始终是“小社区”管理的主要职责。随着居民收入水平和生活水平的提高，人们对生活质量、公平正义、尊严感、幸福度的追求与日俱增。享有安全、文明、优美的居住环境，和谐、互助、温馨的邻里关系，方便、全面、规范的生活服务，使社区成为居民生活的共同家园，是今后长时期内社区居民的基本要求和期待，也是城市社会管理和社区管理的不变内容和目标。

城市社区管理体制创新的思路

1．全面推广“一委一居一站”社区管理体制

如前所述，近几年各地针对现行社区管理中显现出来的矛盾和问题进行了许多有益的探索。在比较了几个有代表性的模式以后，我们认为，以南京市建邺区为代表的“一委一居一站”体制，具有多方面的科学性、合理性、可行性，值得认真总结，进一步完善，向全国推广。建邺区的经验主要有:以现行居委会为依托，建立“社区党委”，党委成员和居委会、服务站领导交叉任职，统筹领导社区工作;现有各居委会继续保留，其职责为做好所在社区的群众自治及管理社区内公共事务、开展社区服务;将现有区级相关政府部门和街道工作人员连同经费，以“(行政)资源下沉”的方式设立“社区公共服务站”，承担政府公共服务和相关行政管理。委、居、站职责分工明确，界限清晰，各司其职，把“管理、自治、服务”三大功能分解落实到实处。概括地说，建邺区的社区管理体制体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，体现了从城市社会管理全局出发，自上而下的系统设计，体现了社区管理功能和管理体制相一致的原则，实现了城市社会管理和社区管理、党委领导和群众自治、党的建设和居委会工作的有机统一，实现了新老两种体制的平稳过渡和成功衔接，是一个“能统筹、有权威、可协调”的体制。

2．积极探索以“强化管理职能”为重点的“小社区”管理体制创新

如果说“一委一居一站”体制代表了“大社区”层面的社区管理体制创新的话，那么，同样重要的是还应当积极探索居委会辖区内的“小社区”管理体制的创新。从各方面的调研成果和我们在社区中的生活经验看，现阶段“小社区”实际发挥的功能和人们的期待之间仍有明显的差距:居民委员会除了忙于事务性工作和在其力所能及的范围内开展一些社区服务外，并未成为具有法律和行政权威的社区管理中心;与社区居民切身利益紧密相关、工作量最大的居住环境管理在大多数情况下陷入物管企业和业主委员会的漫长的博弈之中;照搬境外做法引进的业主委员会成为居民内部矛盾冲突的场所;居委会、业主委员会、物管企业“三权分立”，却因缺少权威和协调而无法形成“合力共治”局面;社区居民因此逐渐失去信心和参与热情，居委会和业主委员会的选举投票率低下，选举经常流于形式，人们最看重的“自治”功能其实也并未真正实现。现阶段“小社区”管理方面的问题，根源在于管理功能和管理权威的缺失，因此我们认为，要以“强化管理职能”为重点，探索“小社区”管理体制创新。要以居委会成为具有法律和行政权威的社区管理机构为中心，理顺居委会和区街政府部门、社区党组织、业主委员会、物业管理公司、其他社会组织的关系，构建“能统筹、有权威、可协调”的新型“小社区”管理体制。具体来说，通过党组织负责人和居委会主任的交叉任职，加强党的领导;居委会成员必须由居民代表大会选举产生，居委会工作要向居民代表大会报告，接受监督，坚持和完善群众自治制度;考虑撤销业主委员会，由居民委员会行使业主委员会的权力，减少机构的重复设置;物业服务公司和社区内其他服务性组织接受居委会的领导和协调。“小社区”管理体制创新要在“一委一居一站”体制框架内进行，实现平稳对接。在完善体制的基础上，政府部门要妥善解决居委会人员待遇、办公场所、工作经费等问题。

3．以社区为依托配置各类资源

如果我们确认加强和创新社会管理的必要性，确认社区在城市社会管理体系中的地位和功能，确认城市管理重心下移的改革方向，那么就应该不仅在制度上，而且在各类资源的空间配置上作出安排。要把政府职能转变、行政体制改革、城市建设规划和社区建设规划结合起来，通盘考虑，以社区为依托优化资源配置。(1)建议考虑撤销街道机构设置，将街道工作人员连同行政事业经费配置到“一委一居一站”的网络中去。(2)以街道区域为基础，按照集中和分散相结合的原则，综合考虑节省成本和方便群众，构建公共服务站点的网络体系。(3)在城市建设规划中，必须按服务人口数预留街道、居委会两级社区活动场所用地和社区服务场所用地。例如，根据“以社区为依托建设养老服务体系”和“社区医疗卫生服务”的发展趋势，在城市建设规划中，预留街道和居委会两级社区的养老设施用地和医疗卫生服务用地，这应当进入“国标”。

4．充分发挥“社区网络信息平台”的重要作用

网络是现代社会最重要的信息传播渠道之一，建议在“委—居—站”体制下，以街道为单位，由政府建立专门的“社区信息网”，使之成为政府信息权威、委居站工作公开透明、社区动员有效快捷、社区成员利益诉求直接通畅、群众参与监督方便及时的重要渠道。