和谐社区创新管理思路

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一、社区管理创新对于和谐社会建设的重要意义

建设管理有序、服务完善、文明祥和的社区对于最大限度激发社会活力、最大限度增加社会和谐因素、最大限度减少社会不和谐因素，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局具有重要意义。

1、加强社区管理创新有利于加强和改善党的领导

完备的社区管理和服务体系是党的领导水平、领导能力的重要体现和重要载体。社会治理是党执政的主要内容之一。党通过基层党组织，宣传贯彻党的路线、方针和政策，使党的主张深入人心，发挥党的领导核心作用。基层社区管理体系的建设，会使社会管理体系得以加强和完善，党的影响力和组织覆盖范围随之得到深入和扩大。长期以来，城市居委会坚持以服务居民为宗旨，着力构建社区服务体系，团结和带领居民群众开展自我管理、自我教育、自我服务，积极协助基层人民政府完成了大量与居民群众利益相关的社会管理和公共服务任务，有力地促进了民生的改善，推动了社区管理体制和服务体系的基本形成。与此同时，社区居委会充分发挥贴近居民、联系群众的独特优势，了解社情民意，开展群防群治，化解矛盾纠纷，及时向基层人民政府反映群众的意见、要求和建议，优先解决群众最关心、最直接、最现实的问题，有力地维护了群众的合法权益，密切了党和政府与居民群众的血肉联系，巩固了党在城市执政的群众基础。

2、加强社区管理创新有利于人民更好地行使当家作主的民主权利

推进中国的民主政治建设，必须建立一个公民社会，其唯一方式就是民主实践。[1]基层群众自治就是城乡全体居民最广泛的民主实践活动，通过加强和完善基层社会管理和服务体系，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，对于发展基层民主、培育群众民主法制意识、保障人民享有更多更切实的民主权利、维护群众切身利益等有着重要作用。人民群众通过自我管理和服务，可以最大限度地调动自身的积极性、主动性、创造性，有利于提高全社会的创造活力，有利于保障人民的主体地位和发挥创造历史的主体作用，推动经济社会发展，推动历史前进。

3、加强社区管理创新有利于化解社会矛盾

在现阶段，人民的直接利益在基层，矛盾也集中于基层。建设和谐社会，处理好各方面权利和利益关系是一个重大的迫切任务，基层群众自治在社会管理和矛盾调节中起基础性作用。基层自治组织的民主选举为基层群众提供了表达自身利益取向的途径。基层自治组织的职能为基层群众提供了协调矛盾冲突的机制。所以，发展基层民主，推进基层群众自治工作是构建和谐社会的必然选择。

4、加强社区管理创新有利于社会组织的培育和发展

中央提出完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，就是要让社会组织和公众更多地参与到社会建设与管理中来，共同致力于和谐社会的美好愿景的实现。良好的社区管理有赖于党和政府的作用发挥，同时也要靠社会自我组织、自我管理的能力，需要发挥社会组织的积极作用。加强和创新社区管理，社会组织是支撑和建设性的力量，是合作甚至是必须依靠的对象。有了社会组织作为桥梁和纽带，作为党和政府的参谋与助手，既有利于直接化解社会矛盾，最大限度增加和谐因素，减少不和谐因素，更有利于形成推动社会建设与服务的新生力量，最大限度激发社会活力。

5、加强社区管理创新有利于更好地保障和改善民生

加强社区管理创新，归根结底是为了更好地服务人民群众，维护人民群众利益。如果没有良好的社会秩序、和谐稳定的社会环境，就不可能有人民群众的幸福安康，更无民生可言。社区的管理和服务是相互促进、相反相成的。随着近年来经济社会的迅速发展、人民生活质量的快速提高，人民对社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面的要求也越来越多、越来越高。推进社区管理和服务体系，建设新型和谐社区，能够在不断满足人们多方面、多层次需求的同时，提供良好的社会公共服务，提高人民生活的质量和幸福指数，也更好地体现了党为人民服务的根本宗旨，实现了党不断改善和保障民生的根本追求。

二、当前社区管理中存在的主要问题

随着改革的不断深化和市场经济的渐趋成熟，我国社区管理在实践层面已取得一定的成就。但是就当前我国社区管理实际情况来看，还存在着一些问题。

1、社区行政化倾向比较严重，自治性较低

目前我国社区建设存在的最大问题就是行政化倾向十分严重，主要表现在：一是职能行政化。目前社区居委会错位现象严重，在它办理的100多项工作任务中，绝大多数是政府交办的。一些居委会没有成为居民合法利益的代言人和维护者。二是成员公职化。社区居委会成为政府安置就业的一条新途径，街道改革精简下来的大量人员被派到社区任职。三是工作方式机关化。主要是办公时间机关化、工作方式办公室化，无暇走街串户，主动了解居民的愿望和要求。四是运行机制行政化。多数社区居委会习惯于运用行政命令的手段进行管理，离开了政府的指挥就无所适从。从本质上讲，社区建设的行政化倾向还是我国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥。

2、行政体制自身存在权责不清，对社区建设管理缺乏支持指导

从表面看居委会的行政化问题，是由于街道办摊派了大量工作造成的，但其本质的原因是：现行城市管理体制没有理清权责关系。一是政府与社区之间的指导与协助、服务与监督的关系没有理清，政府部门、街道、社区各自的工作职责定位不准，简政放权、重心下移、费随事转的问题没有很好落实，需要重构社区权责体系。二是政府职能部门的工作作风需要进一步转变，公共服务意识不强。“进社区”不应当以完成本部门工作目标为目的，而应当以社区居民服务为出发点和归属，积极为社区解决热点难点问题。三是对社区居委会的法律地位尊重不够，需要进一步强化政府职能部门工作进社区的准入制度。

3、社区工作人员配置数量不足、素质不高

现有的社区居委会工作队伍与工作内容、工作要求和居民群众的期望还有差距。一是工作成员来源渠道有限，人员构成较为单一。目前，社区居委会成员主要由接近退休人员和“4050”下岗失业人员构成。二是社区居委会成员工作能力不强，综合素质较为一般，大学学历的社区工作者相对较少。一些地方居委会干部虽然实现了年轻化，但个别社区居委会成员缺乏奉献精神，不会做群众工作，不能较好胜任工作。三是社区居委会工作岗位有限，工作力量明显不足。按照《居民委员会组织法》规定，社区居委会由5～9人组成，但是随着社区居委会管理幅度增大，服务人口增多，工作量增大，居委会人手严重不足，精力有限，很难有时间入户了解民情收集民意，拉大了与居民群众之间的距离，居民群众对居委会的认知度在降低。

4、社区建设法制不健全，有法不依、有章不循、违法违规现象屡有发生

社区建设是伴随着计划经济体制向市场经济体制转轨的历史巨变而提出的。所以，在社会主义市场经济条件下，进行社区建设必须依法进行，否则，社区建设就不可能取得任何实际效果。但是，由于受诸多因素的制约，在社区建设的实践中，社区建设法制不健全，有法不依、有章不循、违法违规现象屡有发生。一是社区建设法制不健全。我国社区建设从提出至今，尚未制定一部能够把社区建设全部内容都囊括进去的成文法律，也缺乏相关的法律法规，致使社区建设在某些领域无法可依，操作起来比较困难。二是社区建设中法治意识淡薄，这种法治意识淡薄的现象，既体现在部分管理者身上，滥用权力、有法不依；又体现在普通居民身上，不知法、不懂法、不守法。三是社区工作职能缺乏法律的界定，政府、民间组织、社区居委会之间职能不清。这既是推进我国社区建设法治化的难点，也是制约社区建设进程的障碍。社区工作职能缺乏法律界定，直接导致职责不清。

5、社区服务功能不健全

社区服务工作关系到社会稳定和居民群众的切身利益，是构建社会主义和谐社会的重要内容。由于发展社区服务业的资金不足，社会服务业缺乏统一规划与政策引导，社区服务的产业化发展尚不健全，社区服务信息网络体系还未形成等原因，社区服务事业的发展遇到了相当的困难和阻力，主要体现在社区服务体制机制不健全，社区成员的参与度不高，社区服务的总体投入不足，内容比较单一，服务领域较窄，服务的层次比较肤浅，远远不能满足居民日益增长的“全方位”、“多元化”的服务要求。从总体上看，社区重管理轻服务、管理功能强于服务功能（尽管管理功能也较弱），社区的综合服务水平还较低。

6、社区社会组织发育不全且有待规范

社区社会组织在发挥促进社会和谐和进步作用的同时，还存在很多问题和障碍，需要我们正视。一是在管理和培育、支持社会组织发展的过程中，某些政府部门缺乏正确的观念，在这个问题上，政府处于“二难境地”。一方面，政府希望各类社会自治组织能快速发展的，以解决“市场失灵”和“政府失灵”而导致的组织性“真空”；但另一方面，却担心将原来由国家行使的权力交还给社会自治组织，政府权力被削弱后，会动摇国家政权的基础。[2]这种错误认识和做法造成我国公民社会组织发育迟缓，社会问题不能得以有效解决且积累过多，使得社会群体性事件频繁发生，危及社会稳定。二是社区社会组织的自主性不强。目前相当一部分的社区社会组织过度依赖社区居委会、依赖街道。例如活动场地、经费支持、组织协调等方面，自主开展活动的能力薄弱。还有一些社区社会组织是有关政府部门将职能延伸到社区的产物，如老年协会、计生协会等团体。因此，在人事、管理、职能上必然受控于上级主管单位，独立性较弱。三是社区社会组织管理法律法规不健全。目前，我国还没有专门的、全面的、严谨的关于社区社会组织管理方面的法律，因此，对于社区社会组织的法律和管理条例只能套用常规的社会组织管理法规。由于现行条例规定的社会组织登记门槛过高，严重约束了社区社会组织的发展，也难以鼓励社区社会组织更好地在和谐社会建设中发挥积极作用。

三、加强和完善社区管理创新的基本措施

加强社区管理创新是一项综合工程，必须精心谋划全面推进。要切实做好在创新基层党建、政府参与方式、法制化建设、资金筹措投入、社会组织培育、社区工作者队伍建设等方面的社区运行体制建设和创新工作。

1、加强和改进基层党组织工作方式方法，切实做好基层党建工作

社区是党在城镇工作的基础，社区党建工作是党的基层组织建设的重要组成部分。要认真落实社区党组织的各项职责，进一步增强社区党组织的凝聚力和战斗力。一是要按照“一个社区一个党支部（总支、党委）”的要求，建立健全社区党组织。二是建立社区党建工作协调机制。要按照条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的原则，建立由街道党工委牵头、辖区有关单位基层党组织负责人参加的社区党建工作联席会议制度，围绕社区内的社会性、公益性、群众性工作，相互交流情况，共同研究解决社区党建和社区建设中的实际问题。三是要完善党员管理工作，对党员实行“三管”，消除党员管理“盲区”和“空白点”。对离退休党员和下岗职工党员实行“直管”，充分发挥他们的余热；对社区在职党员实行“协管”，协助驻区单位对在职党员实行双重管理，使在职党员自觉参加社区建设，自觉接受社区党组织监督和管理；对社区流动党员实行“托管”，在各社区建立流动党员管理站和流动党员登记站，定期组织党员参加“党组织生活”，经常性与他们进行沟通，关心他们的学习生活。

2、加快城市管理体制改革，准确定位政府与基层群众自治组织的相互关系，建设政府指导与基层群众自治

结合的社区管理和服务体系要解决社区居委会行政化和社区自治能力弱及参与不足的问题，必须进一步深化城市管理体制改革。[3]一是理顺政府与社区的关系。要从责权利三方面入手，实行责、权、利的统一，合理分担责任，相互尊重权利和合理整合资源配置。具体来说，在和街道办事处的关系上，主要是根据《居委会组织法》，对居委会落实人事权、资金支配权和资产管理权，把街道的行政工作收缩回街道，仅就法定的工作责任落实到居委会，建立居委会对街道的评议考核制度。在和区政府职能部门的关系上，真正体现合作协助关系，而不是行政指派任务的关系，区政府职能部门如果有在社区基层工作的，应做到“五个到社区：工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区”。二是政府职能转变，工作重心下移。进一步剥离市级政府现有的权力，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事交给群众自己依法办理。市、区政府职能部门应进一步改革行政运行模式，由向社区下派工作变成工作进社区，主动履行公共服务职能。各级政府应充分利用社区服务中心直接服务于社区。三是依法行政。政府树立依法行政意识，在此基础上重新检讨一些部门的条例和政府行为。必须建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制，评分结果列入政府目标管理和公务员考核的重要内容，作为单位和个人奖惩的重要依据，即采取上下双向的审批把关和监督考核制度，来保证政府部门依法行政，逐步解决社区居委会的行政化和自治性质回归的问题。四是实行“议行分设”，组建社区工作站。针对社区承担大量行政职能工作影响自治功能发挥的问题，组建社区工作站，专门承担管理工作，形成以社区党组织为核心，以社区居委会、社区工作站为两翼的组织体系。五是探索取消街道办事处。探索取消街道办事处，增强社区力量，使社区直接对应区政府，既减少一个层面，又节省了开支。

3、健全和完善社区组织运行的法规制度，使基层群众自治制度走向法制化、规范化和程序化

社区的健康发展不仅依赖社区自治组织的内部规则，也需要完备的法律调整。现代城市社区在失去了业缘关系、亲缘关系等传统力量的左右之后，以纯粹的契约关系联接，契约的效力最终凭借国家的强制力即法律效力方得以发挥[4]。通过相关的法律法规，明确限定党组织、政府与社区居民自治组织的权利、义务及活动的领域范围，调节好各自关系，使其在各自权限和领域内依法行使权利和承担义务。同时，要在社区范围内建立、完善社区普法工作制度。一是开展建章立制工作。按照“依法建制、居民自治，民主管理”的模式，制定社区居民自治章程或居民公约，居民守则，建立普法社区运作机制，实现工作有规划，落实有措施，运行有成效。二是建立人员分工制度。工作站的成员要有多方面专业人才，有负责法律宣传的、有开展法律咨询的、有进行法律援助的、也有负责同街道指导小组联络的，这样组织配合，组织分工，就可以最大限度地把普法工作做到每位社区居民身边。三是完善人才培养制度。组织社区中的普法骨干力量，在社区成立普法班，制定教学计划、目标和考核办法，利用社区资源，定期组织社区居民开展普法教育，培养普法宣传的人才，用身边的人解决身边的事。

4、加大对基层社区的资金投入力度，加强和完善基础实施建设

和谐文明社区建设既需要社区成员思想道德素质和科学文化水平的提高，也要有相应的社区基础实施与之相匹配。只有实现软件建设和硬件建设的辩证统一，做到同步发展同步投入，创建文明社区才能取得实实在在的成效。一是各级政府按照公共财政框架要求，逐步加大对社区工作的投入力度。社区工作者的工资、社区管理费用应列入市、区财政预算，并规定适当的年递增比例。[5]社区居委会办公服务用房要按照统一要求进行建设，逐步建设好社区“五室”（办公室、党建活动室、警务室、图书阅览室、文体娱乐室）、“三站”（社区服务站、医疗卫生计生服务站、劳动就业和社会保障服务站）、“一校”（市民学校）和“一场”（室外健身活动场所），并配备必需的公益设施，充分发挥社区公益性服务设施的作用。老社区办公用房及服务设施应依法由政府统筹解决；新建小区、旧城改造区的社区硬件设施应纳入建设规划；城中村、城郊村在城市改造过程中，原集体积累应首先用于公共设施建设。二是对发展社区服务业给予政策扶持。落实好党和政府关于发展社区服务业的各项优惠政策，促进社区服务业的发展，有条件的社区可以适当兴办一些服务性经济实体，既可方便居民生活，又可补充社区财力。三是落实社区“权随责走、费随事转”、“共驻共建”政策。上级职能部门委托社区完成工作任务，应相应给予合理的办事费用。形成事业、办事费用进社区，而不过多养人的机制。这样既可防止众多部门进社区，都挂牌设站增编制而使政府背上包袱，又可增加社区居委会的办事财力。四是按照社会参与、市场运作的要求，动员社会力量，多渠道筹集资金，组织有关企事业单位、部门和房地产开发商对社区建设进行投入。有条件的地方可借鉴上海、北京的做法，调整城市基层的税收分配政策，把一些零散的税种让街道办事处协管，收入与区财政分成或全部给街道，主要用于社区建设。

5、高度重视基层群众组织和社会组织等民间组织的培育和发展

社区社会组织的出现是社会发展到一定程度的产物，政府要加强引导，及时将其纳入规范管理的范畴，为其提供财政资助，创设有利环境，将其当作一支建设中国特色社会主义和谐社会的积极力量来加以支持和引导。一是转变观念，切实重视社区社会组织发展。按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能定位，政府部门应当转变观念，鼓励和支持社区社会组织的发展，通过资金支持、分包项目、购买服务等形式引导、扶持社区社会组织进入社区，参与社区建设。二是明确重点，加快推进社区社会组织发展。当前，应当重点培育发展有利于加快政府职能转变、有利于完善社区民生服务工作、有利于满足人民群众多元化需求的社区社会组织。要鼓励社区社会组织积极承接政府转移职能，充分发挥这些组织在调动社区居民自我服务、自我教育、自我管理方面的积极作用，形成政府管理和社会管理的合力，提高行政效率、降低行政成本，加快政府职能转变。要促进社区社会组织为居民提供多样化、人性化的服务，使广大市民多层次的物质文化需求在社区层面得到满足。三是完善政策，建立社区社会组织发展的长效机制。要建立政府购买服务机制，出台专门的政府购买社区社会组织服务的政策文件，将政府购买服务项目纳入公共财政框架，坚持“费随事转”的原则，明确政府购买服务的项目确定、资金来源、运作模式、运作方式、成效评估以及资金拨付等一系列操作规则。要健全扶持政策，包括税收优惠、开通登记绿色通道、减免费用、建立奖励机制。要提供人力资源保障，出台配套政策，吸引更多高素质人才投身社区工作；倡导“助人自助”的观念，以社区为“平台”，以社区社会组织为“载体”，鼓励公务员、共产党员、共青团员、青年学生及社会工作者等积极参与社区建设与社区服务，增强社区凝聚力。

6、强化社区工作者队伍建设，造就一支专业化、职业化、规范化的社区工作者队伍

推进社区工作者队伍专业化、职业化、规范化进程，提升社区工作者队伍的能力和素质，发挥他们在社区党建工作中的作用关系到党建工作的发展和进程。要按照中办发27号文件提出的“一提倡一研究四鼓励”等六个方面的政策措施和途径，扩大来源渠道。“一提倡”就是提倡社区党组织班子成员、社区居委会成员与业主委员会成员交叉任职，社区居委会下属的委员会和居民小组的负责人可以由社区居民推选产生，也可以由社区居委会成员或社区专职工作人员经过民主程序兼任。“一研究”就是研究建立新录用公务员到社区锻炼制度。“四鼓励”就是鼓励社区民警、群团组织负责人通过民主选举程序担任社区居委会成员，鼓励党政机关和企事业单位优秀年轻干部到社区居委会帮助工作，鼓励高校毕业生、复转军人等社会优秀人才到社区担任专职工作人员，鼓励党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社会知名人士以及社区专职工作者参与社区居委会选举，经过民主选举担任社区居委会成员。这些政策措施的全面落实，将会大大缓解当前社区居委会工作队伍结构不合理、工作力量不足的问题。要强化培训，提高社区干部队伍的整体素质。随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，不断出现的新情况、新问题对社区干部队伍的素质提出了新的要求。为此，必须切实加强社区党组织和居委会干部队伍的教育培训，提高整体素质。社区干部应按照统筹规划、分级负责、分层培训的原则，有计划地对社区工作者进行培训，不断提高社区工作者解决实际问题、化解新时期人民内部矛盾的能力，不断提高为居民办实事、办好事的能力。提高社区干部待遇，增强社区岗位的吸引力。应该使社区干部生活待遇逐步达到当地在职职工年平均工资水平，改变各地社区干部工资标准普遍低于当地城镇在职职工平均工资水平的状况。各地可量力加大财政投入的力度，有计划地提高社区专职干部的工资福利待遇。建立配套的社区专职干部工资待遇奖罚激励机制。对社区干部实行绩效管理与考核，并将其业绩同其工资增长机制挂钩。进一步明确落实社区干部养老、医疗保险的政策规定，逐步把社区干部的各种保障经费纳入财政预算，解除社区干部后顾之忧，激发社区干部的积极性和创造性。