社区管理自治机制

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一、社区管理及社区管理体制的涵义

早在1887年，德国社会学家滕尼斯就对“社区”和“社会”进行了区分。在我国，不同的学者对社区的定义也各有侧重，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中，明确指出社区为“聚居在一定范围内的人们所组成的社会生活共同体”。而所谓的社区管理即为在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区各项公共事务和公益事业进行的自我管理。与相应的管理行为对应，社区管理体制是指社区管理的组织体系及运行机制，以社区管理的基本内容为基础，与社会外在环境和社区发展的方向相适应，是实施管理的组织结构、职能权限划分和管理方式、工作方法的总和。社区管理体制是进行社区建设和社区管理的基础和制度性保障之一。

二、我国社区管理体制及其现实运行状况分析

我国现有的社区管理体制可概括为“二、三、四”级的管理体制，即在社区建设实践中基本形成了“两级政府，三级管理，四级落实”的管理体制框架。“两级政府”是指市、区两级政府。市一级政府管理部门和市辖区一级政府设立社区建设领导机构和指导机构，主要负责制定辖区范围内的社区建设、规划和工作计划；研究制定社区建设的方针、政策和重大措施，理顺基层条块关系；努力解决社区建设中的政策保证和财力保障等问题。“三级管理”指市、区、街道的管理。即在街道一级建立健全社区协调组织，主要职责是贯彻落实上级党委、政府有关社区建设的决定、决议和工作部署；研究、制定街道范围内社区建设规划和工作计划；发动、组织辖区各种社会力量积极参与社区建设工作，探索实现社区共建的新机制；指导居民委员会和社会中介组织开展灵活多样的社区建设活动。“四级落实”指市、区、街道、居委会的四级组织落实。除了市、区、街道以外，居委会作为居民的自治组织，要积极探索社区自治与社区内单位有机结合的新途径。随着居民住宅小区的兴建，还出现了业主委员会和物业管理公司及其他居民自治性的组织机构。我国现阶段的社区管理体制难以适应社会转型对政府执行力、社区自治能力的需求，在现实运作过程中出现了很多问题：首先，政府职能转变落后致使社区行政化倾向严重。二级政府向三级管理机构即街道下达行政指令，是行政上级向下级下达任务，无可厚非。但作为一级政府派出机构的街道，却同样把行政任务分派给社区的自治组织——居民委员会，致使居委会的行政化倾向越来越严重，居委会的工作只向政府负责，而非向居民负责。其次，传统的城市管理体制下，社区居委会被设计成与街道办事处机构相对应的机构体系。如街道办事处的司法科，对应居民委员会的人民调解委员会；街道办事处的计划生育委员会，对应居民委员会的计划生育委员会等等。社区自治职能和服务职能未能成为社区工作的主体内容，而是被搁置和虚化。再次，随着公民参与水平和基层自治组织自治化程度的不断提高，公民和非政府公共组织在社区公共事务管理中显示出越来越明显的作用。因而急需对我国现有的基层社区管理体制进行改革探索。

三、创新我国基层社区管理体制的几点建议

1、政府职能改革，淡化社区管理的行政色彩。在基层社区管理体制中，与居委会联系最为紧密的就是街道。街道作为区一级政府的派出机关，在社区管理中几乎承担着一级政府的管理职能。居委会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，由街道办事处对其工作给予指导、支持和帮助。由此可见，街道和居委会之间是指导关系，而非行政上的上下级关系。但在现实社会中，街道对居委会的行政领导关系却在不断加强，政府分配给街道的很多职能和任务，街道又转手布置给了社区居委会，致使社区居委会这样一个群众自治性组织，俨然成为了街道的办事机构，居民的“头”，成了政府的“腿”，行政化、科层化日益明显，严重挫伤了居委会的主动性和积极性。因而，要淡化居民委员会的行政色彩，提高其自身的积极性和主动性，这就需要政府对自身的职能进行改革。就政府职能改革目标来看，政府职能改革反映着政府包办社会的一元管理体制，转向政府、企业、公民社会等多元主体共同治理的体制，国家自上而下的单向管理逐渐改革成为政府与社区协作的双向管理模式。因而，只有政府职能自身进行改革，定位更加合理化，把本应属于社区居民自治范围内的事务交由居委会独立管理，把本不属于居委会分内的行政任务收回，并在人事任命、财政来源和考评机制上都给予真正的改革，居委会的积极性才能被调动起来，基层社区管理体制才能实现真正的去行政化。

2、政府权力下放，强化社区管理的自治机制所谓的社区居民自治就是指社区成员除了受政府或上级单位的指导外，对自己的事务管理行使一定的权力。而居民行使权力的一个主要途径，就是通过社区居委会参与社区各方面事物的管理。要真正实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的居民自治管理，社区居委会必须成长为一个在街道指导下而非行政领导下的自治性组织。政府的诸多职能部门习惯于用政府部门的体系对居委会工作进行考核、评比，这就造成了居委会工作与群众实际需求的脱节，成为基层政权的行政化组织，背离了社区自治的本质。因而，应该从自治的角度成立社区自身的完整自治组织框架，对社区的人事、财政、考评等各项内容进行自主管理。从管理的角度而言，一个社区自治组织框架应该包括以下内容：

（1）社区成员代表会议：为社区的民主决策机构。除居民代表外，其成员还应包括人大代表、政协委员、社会知名人士、外来人口单位代表，尽可能地体现社区成员的广泛性。社区成员代表会议的主要职责，一方面要对社区事务行使协商议事职能，形成决议；另一方面选举产生社区居民委员会来管理社区事务，落实和执行社区成员代表会议议定的决议。

（2）社区居民委员会：为社区事务的执行层。依法选举产生并代表社区成员管理社区内的公共事务。

（3）社区协商议事委员会：由社区知名人士、居民代表和辖区单位代表组成，负责协调各种社会力量参与社区建设，解决社区居委会自身不好协调和解决的问题。

3、培育公民社会，实现社区自治和政府管理的动态平衡所谓的公民社会更确切的是指公民组织或公民团体，是指围绕共同的利益、目的和价值上的非强制性的集体行为。它是处于“公”与“私”之间的一个领域，如慈善团体、非政府组织、专业协会等。随着政府职能改革的进一步深入，很多社会职能势必要从政府中转移出来，交由专业的第三部门管理和运作。然而，作为承接这一部分职能的载体——公民社会的发展还远不能适应改革发展的要求。因而，培育包括社区组织在内的公民组织是实现社区自治的前提。然而，其他的社团建设如各种专业协会、各种非盈利组织和非政府组织，他们的日益成熟和完善并积极的参加到社区管理和建设中来，对社区管理体制的成熟和完善也是至关重要的。因而，在公民社会这一承载社会职能的载体尚未发育完善之前，我们即不提倡政府过多干预社区，使社区管理日益行政化；也不赞同在不顾及社区自身的自治能力而完全排斥政府干预和管理。政府应当根据我国公民组织的实际情况，与社区组织建立新型的合作而非对立关系，即在社区组织自治能力不足时，政府应当适时地在社区建设中承担更多的职能，并培育社区自治能力的成长；当社区组织不断发展壮大和成熟时，政府应当放权，把更多的具体的社区建设的“划桨”职能交还给社区，而政府主要履行起社区建设的“掌舵”功能，如：指导社区工作、拨款支持社区自治、培育社会自治组织的成长等等。可见，只有进一步深化政府职能改革，建立起政府和社区之间分工协作、相互配合的新型动态平衡机制，才能真正创立新型城市社区管理体制，充分发挥其管理、服务和自治的基层管理作用，进而构建和谐高效的中国特色社会管理体制。