镇管社区管理模式思考

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摘要：完善“镇管社区”管理模式课题的提出和探索实践，是在嘉定新城（马陆镇）城市区域扩张、开启新一轮建设发展的大背景下应运而生的。本文详细介绍嘉定新城（马陆镇）“镇管社区”管理模式运行现状，并以提高整合配置资源能力为目标，以明确功能定位为前提，以创新机制为关键，按照“重点是改革，核心是创新”的要求，结合现阶段嘉定新城（马陆镇）社会发展水平、差异性社区资源结构和居委自治能力等实际情况，进一步探讨如何实现“镇管社区”管理模式中事、权、责的均衡配置和调整优化，以此不断完善“行政、统筹、自治”相结合的管理机制，为解决嘉定新城城市化建设推进中区域跨度大、管理尺度大、社会梯度大、人口复杂的矛盾等问题，为真正构建起一个有利于政府职能转变的扁平化、科学化“镇管社区”管理模式提供理论基础。

关键词：模式优化；功能定位；职权适配；多元治理主体

一、“镇管社区”管理模式的产生背景和工作现状

1.新形势下城市社会管理的背景。一是城市化进程特定阶段。2011年底召开的上海市社区工作会议上，市委、市政府明确提出了“镇管社区”的体制改革要求，探索构建以城乡社区为重点的基层社会管理服务体系，通过管理体制的创新，及时有效地应对社会管理领域出现的各类新情况、新问题，真正使得政府、村（社区）、居委共同履行好政治控制、行政管理、公共服务、统筹协调、群众自治五大核心职能。二是嘉定新城建设发展需求。当前，嘉定新城经过多年建设发展，核心区已处在由基础建设进入功能提升的转段发展期，即进入由建到管、以管为主的关键阶段，其管理能力水平的高低，将直接影响嘉定新城的形象展现和功能发挥。因此，加快在管理架构、工作体系、队伍支撑、财政保障、服务手段等方面形成相互配套、协同推进的社会治理新机制，构建起重心下移、职能明晰、运作顺畅、资源共享、服务全面、队伍专业的社会管理新格局，以有效确保经济社会平稳有序转型发展，成为现阶段的必然要求和紧迫任务。三是打造良性社会生态。良性的社会生态是和谐社会的主要特征，是促进经济发展、保持政治稳定、发展精神文明的重要纽带和环境条件。突破传统模式，更新理念与举措，已成为新城社会管理的内在要求，必须在体系设计与制度建设上探索实践，更加注重改善民生、权利保障、秩序维护和源头治理，以有效实现“最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素”的目标任务。

2.“镇管社区”管理模式的构建与运行。一是合理归类，科学划分。嘉定新城（马陆镇）镇管社区体制改革涉及区域范围主要是城市化程度较高的嘉定新城核心区西区，即东至S5沪嘉高速，南至蕴藻浜，西至漳浦河，北至A30郊环线，共约21平方公里。在兼顾现实要求与历史现状的基础上，按照相对集中、规模适度、效能优先的原则，整合区域内4个行政村、6个居委会资源，科学划分为6个社区。每个社区的管辖面积为3-4平方公里，在兼顾现实要求与历史现状的基础上，做到既有利于属地化管理，降低管理成本，提高管理效率，又能确保权责统一、职责明确、运转灵活。二是设置机构，配备队伍。嘉定新城（马陆镇）以“镇—社区—居（村）”的组织架构模式，建立社区党总支、社区管理委员会、社区服务中心分中心，全面管理、推进、协调社区各项事务。按照机构精简、人员精干的原则，目前，各社区主要下设社区居务工作室、综治联勤工作室、党群综合办公室等部门，配备管理人员13—17名，由班子成员和条线干部组成，其中社区班子成员7—9名，两委正副职领导岗位实行交叉任职。社区工作人员以“委派+竞聘”的方式产生，确保结构合理、能量充足。三是主动“自转”，发挥效能。自“镇管社区”模式实行半年多来，6个新型社区积极“自转”，努力探索，对现有社区管理运作的体制、机制进行改革创新，形成了“一心四化”管理体系、“五个一”工作制度和“三级考核”机制，确保社区在未来的发展上能充分发挥社会管理和社会整合功能。“一心四化”指以党组织领导为核心，形成管理网格化、工作精细化、服务优质化、考评社会化“四位一体”的塔形管理模式。“五个一”工作制度，主要有一周一安排、一周一排查、一周一分析、一周一通报、一周一小结，确保社区实有人口实有房屋登记、掌控重点人口及特殊人群、消防隐患等基础性工作顺利推进，确保社区各类情况动态跟踪，数据实时更新，矛盾纠纷态势清晰。“三级考核”机制指以“多方参与、客观科学”的原则，建立的“民意测评+条线干部考评+社区两委评定”的考核机制。

二、“镇管社区”工作推进的成效

1.提高了社区精细化管理的效率。“镇管社区”模式打破了原有由镇行政区域所划分的村居界限，通过在政府与村居间搭建综合党务、居务、服务等功能于一身的社区层级，划小服务半径、消除管理盲区，并通过给与社区层级充分的人财物授权，努力夯实社区组织、壮大管理力量、强化基础工作，确保行政管理能够下沉到底，有效提高工作效率。

2.缓解了多元分化的公共服务需求。社区作为政府下沉到基层的一级行政组织，即能依靠区域内公安、医院“条”的垂直组织力量，又能有效整合“块”内的各方资源，在实现纵向联动和横向互动的服务资源整合、配置方面具有明显的优势。同时，每个社区都将根据区域实际情况，建立社区服务中心分中心，从文体、医疗等生活服务到党务、政务服务，为居民提供一站式服务平台。

3.体现了社会协同的基层治理方向。“镇管社区”的社区层级是一个综合党务、居务、社会事务于一身的工作平台和服务窗口，负有在其管辖区域内统筹引导、协调各方参与社会共治的职责。各社区以互利共赢为基点，建立了“网上议事日”、“希望树”微信平台等社区共商共治机制；以政社互动为推手，健全了社区事务联席会议、“义工”联合会等社区事务共管机制，社区治理主体正逐步由政府唯一转变成区域内各类多个单元共同管理。

三、“镇管社区”工作推进中的不足

1.责权关系还不够明晰。嘉定新城（马陆镇）社会管理事务繁重，作为镇派出机构，社区不具备具体的执法能力，缺乏有效的调控手段。一些社会、经济管理的重要权利，如城管、房管、工商等还都属垂直管理，突出矛盾往往要通过且只能通过综合执法模式才能解决。无论是垂直管理还是综合执法，都造成了条线部门与职责不清，许多工作推进效率不高。

2.职能分配有待梳理。从转型期实际情况来看，社会自治能力还未达到较高水平，“镇管社区”中“社区管理、居委自治”的理想运作模式无法实现，各项治理、管理工作仍然需要政府（社区）主导并提高在基层的行政执行力，推进落实。只有当居委通过实践完全具备了成熟的治理能力，政府（社区）权利才能得以自然退出。

3.执行能力有待提高。在实际运行中，虽然社区配备了对应的管理、联勤人员，但既要完成大量上级部门的行政工作又要落实“属地化”辖区日常事务，力量上仍然较显薄弱，仍然将大量行政工作直接布置、落实到居委、筹建组，自治发展受到制约。

四、完善“镇管社区”管理模式的建议

1.党建引领，为优化“镇管社区”模式提供政治保证。社区党建全覆盖是市委对新时期社区党建工作的新要求。在“镇管社区”管理模式下，社区党建工作始终是社区建设过程中的核心工作。一方面，“镇管社区”是在区、镇两级党委的指导下探索的一条适合城郊结合部区域需求的社区管理方式；另一方面，在“镇管社区”探索实践中，通过“党建引领”，充分整合政府、条线执法部门、社区、居委等各方力量，进一步清理完善网格化和大联动大联勤边界和操作流程，更好地推进工作、达到效果。

2.完善职能，为优化“镇管社区”模式提供有效途径。通过重新对社区、居委的事权进行划分，实现“镇管社区”双重目标：政府层面，能够形成高效快捷的社会事务管理、处置机制；居委层面，剥离部分行政职能后，致力发展居民区自治建设，同时尽量避免过度期中出现的居委职能边缘化、空心化等现象。在进一步梳理、分配社区、居委各自应承担的职能时，即要抛开居委行政化的传统思想，也不能完全排斥政府参与，根据目前社区功能实际情况和居委自治能力和水平，建议梳理分配社区、居委各自应承担的管理、自治工作梳理。

3.多措并举，为优化“镇管社区”模式提供力量保障。一是完善制度建设，促进实现长效常态管理。建立完善明确规范的工作制度。重点包括设岗定责的“事权责任制”，确保各项工作和复杂疑难问题或直接解决、或归口办理、或协调整改、或重点督办；建立完善依法、有序、高效的管理制度。主要包括经常性教育培训引导机制，全方位社情民意传导机制，跟踪协调落实整改机制和绩效督查评比反馈机制；建立完善便捷惠民的服务制度。采取“多元化平台，组团化服务”模式，寓管理于服务之中。一方面加强社区警务室、联勤站、党员议事点、文体分中心等载体建设，构建起民情信息网、矛盾纠纷排查化解网，舆论宣传网，帮扶救助网等，另一方面以责任区块为单位，组建专群结合的管理服务团队和志愿者队伍，推行“主题化服务”，大力开展走居入户、家园自治、群众文化等各类活动，教育引导群众主动、有序参与社区公共事务管理。二是健全公共财政支出体系，促进公共服务均等化。在切实转变政府的社会职能与实现扁平化管理条件下，围绕加强社会管理的目标任务以及管理的能级要求，根据社区标准化建设管理的规范要求，按照“财权事权对称、分级负担”的原则，科学分析公共管理的投入结构和资金需求，核定各类政务、事务、居务的支出定额标准，建立健全社区基本运转和公共服务、社会管理的财政保障机制，加大公共财政对社区的支持力度。三是加强社区服务分中心规划建设。对接新城核心区西区七大社区邻里中心建设，加快软硬件资源的共建共享，加大技防和信息化管理力度，为开展社区管理服务提供必要的场所，在解决好“物”的依托的基础上，聚焦社区居民的日常生活需求，提高社区的综合功能和服务水平。四是加强社区工作队伍建设。在充分利用好、培养好、使用好社区一线工作人才的基础上，坚持“用环境吸引人，用政策激励人，用事业留住人”的方法，为一线干部免除后顾之忧，社区管理班子成员薪酬参照村管理班子成员。加强对社区管理班子成员、社工、居委干部以及各类协管员的教育培训，补“长”能力短板，提高社区管理工作水平。建立健全科学合理的考核激励机制，打造一支专业化、高素质的管理团队和社工队伍，以适应新城管理运行的客观要求。

4.虚实结合，为优化“镇管社区”模式提供多样化渠道。从当前实际情况来看，嘉定新城核心区西区范围内新建社区目前的基本职能应以管理为主，并已通过前期夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源等方式，做“实”了社区层级。从长远发展来看，随着城市人口大量导入，社区居民对社区服务、民主自治等方面需求必将不断上升，对此，在做实“镇管社区”的基础上，进一步探索“虚实结合，以实为主”的管理模式，可以通过尝试政府购买服务、扶持公益性社会组织发展、发展共商共治机制等，做到下沉行政资源、充分给与社区财物人权、补充管理力量，确保工作效率、服务品质和政府管理成本的动态平衡。

作者：宋寅春 单位：上海理工大学公共管理学院