税收执法内部监督机制问题及对策

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摘要：税务机关是国家重要的经济管理部门，承担着筹集财政收入、调节经济的重要职责。税收执法权力的正确行使与否，直接关系到税收法律法规执行以及国家宏观调控政策的实现，对征纳双方权利义务产生重大影响。

关键词：税收执法；内部监督；管理创新；技术创新；执行创新

一、税收执法内部监督研究的重要性

第一，研究税收执法内部监督是实现税收法治的需要。实现税收法治是我国实施依法治国方略对税收征管的总体要求。第二，推进税收执法内部监督不仅保护行政相对人的权益，同时也有利于执法人员有效规避执法风险。第三，研究税收执法内部监督有利于完善税收执法机制。税收执法内部监督执行中通过专业税务人员层层把关，有利于识别执法过程中的具体风险点与薄弱环节，通过实践经验总结，不断积累有针对性的监督与执法措施，进一步完善税收执法机制。

二、我国税收执法内部监督机制存在的问题

在讨论税收执法内部监督制度管理方面，我们借鉴内部控制框架体系进行分析。

（一）税收内部监督的风险评估税务执法内部监督监控指标的准确、完备性不够；疑点来源繁杂，缺乏智能化的集成系统；现阶段疑点数据来源面窄，对税收执法风险的评估缺乏全面性；缺乏风险评估与统计系统开发双重知识储备人才；疑点的归类和排序需进一步细化，分别采取不同的风险应对措施。

（二）税收执法内部监督的控制活动与信息沟通1.基层督察内审部门，人员短缺，往往由其他业务部门兼职，难以做到不相容职务分离，影响实际监督效果。2.岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序不够明确，其灵活、适应性有待提升。3.税务执法内部监督结果的应用需进一步加深，如进行绩效考评、职务晋升时，坚持正向引导，避免因过错责任追究造成执法人员士气低落。4.重大风险预警机制和突发事件应急处理机制需进一步完善，快速应对突发事件，避免重大损失。5.省、市、县三级税务机关以及其他政府部门如纪检、财政部门资源共享需进一步加深，拓宽疑点数据来源面，提升内部监督水平。6.内部监督平台建设需进一步完善，提高平台智能化与利用率，实现执法事件以及税收执法各环节的全覆盖，做到有迹可循。7.执法内部监督部门与执法人员应建立有效且客观公正的沟通平台，并保留沟通痕迹。8.过错人员申诉、申辩的正式程序尚不完善，缺乏客观公正的责任追究方式与标准。

（三）税收执法内部监督的监督活动发起执法内部监督的方式与种类的依据需进一步统一与完善；基层督察内审部门的职责权限需进一步划分，且有相应的制度保证其权力的运行；督察内审部门需要对执法实体、与程序双重监督，并及时汇报发现的重大执法内部监督机制缺陷；注重执法内部监督成果梳理，同类型风险点应反馈与公开，以降低后期税务执法风险。

（四）税收执法内部监督环境1.基层税务执法人员风险意识需进一步提升，加深监督内控理念，培养税收执法内部监督机关文化。2.基层税务部门税收执法内部监督部门设置不够合理，内部监督人员任务繁杂，难以满足不断增加的执法监督事务。3.在指标建设中全体成员的参与度不够，其执法内部监督的意识需进一步提升。4.人力资源安排方面，对内部督察审计部门专业人才重视度不够，过度依赖第三方进行内部监督平台开发与建设，不利于信息保密。5.税收执法内部监督的内部控制制度针对性不强，缺乏连贯性，权威性与时效性较差，未形成完整体系，未能对税务执法内部监督进行全面、系统的指导。

三、税收执法内部监督机制的完善建议

（一）坚持以管理创新推动组织机制和制度体系的建设1.强化组织建设。一是建立专司机构。地市以上税务机关应设立专职监督内审机构，探索建立更高层级的区域监督机构，加强对监督业务工作的组织和实施；二是设立专职岗位。县级及以下基层分局可设置相应的执法内控岗，进一步明确日常执法风险控制的业务范围和职责；三是构建联动机制。构建多层级纵向联动和由各级督察内审部门牵头协调的多部门横向联动机制。2.统筹制度建设。一是建立执法监督管理闭环。自上而下的完善执法内控机制、执法风险监控管理、税收执法过错责任追究等配套制度建设，形成执法监督管理闭环；二是科学防范执法风险。建立“分人、分单位、分层级”税收执法风险报告和税收执法质量评价报告制度，综合评价、多维公布各单位税收执法监督风险的公布情况，科学展现被督查主体的执法质量，以促进各单位自我加强税收执法风险防范意识；三是重视监督处置结果的利用。要从传统的追究处理向综合配套运用风险提醒、自我纠正、提出管理建议等递进式管理转变，以全面提升监督效能。3.加强指标建设。一是在建设程序上，注重规范，坚持规则立项、审批、开发、验证、应用、评比等流程；二是在建设内容上，注意税源风险与执法风险的差别，重点把握是否符合执法监督疑点分析的需要，避免产生执法监督与税务稽查交叉的现象；三是在建设主体上，省、市局层面应加强统筹，充分发挥各层级税务机关的能动作用，充分释放监控指标建设的综合效应；四是在建设质量上，应注重监督范围、监督对象选择的科学性，精确制导监督对象，以凸显监控指标是平台应用的生命。

（二）坚持以技术创新推动监督手段和监督方式的转型1.注重多平台数据兼容对接。一是多系统数据兼容转化。应充分考虑与征管平台风险信息、岗位管理模块岗位配置、廉政防控系统监控结果等有机对接利用；二是系统功能尽量开放，执法监督疑点规则指标设置维护可根据要求予以完善，角色设置可根据监督机构和岗位的设置及时调整，系统参数设置可顺应管理体系适时调整；三是实现智能汇集分析。将系统汇集生成执法责任发生的部门、岗位、环节等信息，实现智能化自动分析。2.实施智能化疑点识别。科学设计和搭建智能化疑点通用审计平台，将审计管理的底层模块化，面层智能化，使业务人员借助于SQL语句和存储过程在平台中灵活配置疑点规则，并由系统通过集成计算自动实现对疑点信息的定期审计、按需归集和更新处理。3.建立展示激励平台。一是注重融入执法过程动态展示。要借助执法内控平台和省局大集中系统，分别按执法主体、执法个体设置“一户式”“一员式”智能化归集路径，对阶段性重点执法事项、重点执法事项、专项执法事项的执法过程实行动态跟踪，定期以通报展示的形式予以激励；二是注重融入执法案卷质量展示。通过制订执法案卷评定标准，定期开展税务稽查案卷和税收评定案卷的质量评估，推介、推荐优秀案卷，以现场观摩等形式实行展示激励；三是注重融入执法先进典型展示。制订规范执法示范岗评选标准，将执法质量考评结果作为各类争先创优评选的重要依据。

（三）坚持以执行创新推动监督质量和监督效率的提升1.建立业务流程管理。一是监督任务发起。自动任务可通过制定监督疑点规则由系统在后台捕捉提示类监督疑点和日常监督类疑点；自发任务是各级税务机关根据工作需要组织开展全面监督、专项监督、专案监督活动。以两种方式的结合实现一般疑点全面监控、重点疑点和特定疑点抽样或专案监控；二是监督任务执行。根据当前税务系统信息技术发展水平和监督业务的要求，可选用案头监督、远程监督与延伸监督等多种方式；三是监督任务反馈。工作人员应对执法监督过程中发现的问题进行责任人追塑认定，判断是否属于应该追究责任的范畴，区分确认主观故意、过错、过失以及不予追究的性质。在确定过错性质后，由系统自动对照计分标准实施管理，为年终执法责任追究提供依据。2.建立质量评价体系。对执法人员质量评价可按所在的岗位、风险事项、累计次数、工作质量等进行综合评价。对主管税务机关的质量评价可按所涉及风险事项的类型、性质、岗位、次数、人员等信息进行综合评价。3.建立责任追究体系。一是执法过错追究查询。设置该模块可查询到过错相关数据、已制作的文书，可以按时间段、单位、积分、责任人等条件查询；二是执法过错追究积分调整。为鼓励自行整改过错、纠正错误，降低影响，挽回损失，系统可设置过错整改的积分修整功能；三是执法追究程序。系统可根据个人年度过错积分结果，产生拟追究告知书告知执法过错人员，给予过错人员责任确认、申诉和申辩的功能等；四是个人执法风险提醒。对即将达到追究标准的对象适时提供提醒功能，警戒执法人员。对执法人员开展不同类型的责任追究形式，按层级管理权限设置执法责任追究层级管理体系。

参考文献：

［1］国家税务总局督察内审司课题组.税收执法风险内控机制研究［J］.税务研究，2010（9）：71-76.

［2］王世杰.关于我国税收执法监督机制的研究.东北财经大学，2007.11.01.

［3］朱景成.浅议事业单位内部控制制度.现代商业.2010.11.25.

［4］郭垂庆课题组.税收执法内部监督机制问题与对策研究.学术论文联合比对库.2017.04.07.

作者：江敏 单位：江苏省产品质量监督检验研究院