优化税收政策激励企业研发的思考

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关键词：税收优惠研发创新税收政策

一、我国税收政策激励企业研发的现状

（一）企业研发趋势及特点

近年来，在国家创新驱动战略的指引下，激励企业研发的税收优惠政策和配套措施逐步落实，我国研发经费投入逐年增长。表1整理了2013～2017年我国研发经费投入情况。1.企业研发经费投入逐年增长。2013年我国研发经费投入总量为1.18万亿元，成为仅次于美国的世界第二大科研经费投入大国，研发经费投入强度首次突破2%。从企业研发经费投入增幅看，除2015年年均增幅仅8.2%外，其余年份增幅均超过10%。2.企业是研发创新的主要力量。2013～2017年，企业年均研发经费支出在全国研发经费总支出中的占比为77.19%，每年单独年份看，企业研发经费支出占全国研发经费总支出比重相对稳定在76.5%～78%之间；企业研发经费对全社会研发经费增长的贡献每年都超过了70%，2014年和2016年超过了80%。3.规模以上工业企业是企业研发的主力军。2013～2017年，规模以上工业企业研发经费投入在企业研发经费总投入中的年平均占比达到了90.54%，中小企业研发经费投入占比不足10%。

（二）税收政策激励企业研发的理论分析

研发活动具有一定的风险，需要投入大量资金、设备和人员，其具有的成本较高、周期较长的特点，使得企业研发的内在动力不强。资金不足、融资难等问题也阻碍了中小企业和民营企业研发活动的开展。此外，企业自主研发创新的产品具有公共产品特征，创新企业往往无法独占创新带来的收益，其竞争对手却可以享受创新的外溢效应，只需要付出较少的成本甚至零成本获得创新企业研发的新产品和新技术，导致从事研发企业收益减少，降低了企业研发创新的积极性。政府出台研发税收激励政策激励企业研发，能够降低企业运营成本，解决企业创新主动性不强、创新要素不足、资源配置不合理等问题，提高企业研发的预期收益率，帮助企业提升自主创新能力和市场竞争力，促进企业长远发展。在通过税收优惠让利于企业、提升企业自主研发积极性的同时，政府还可以采取措施保护企业研发产品成果，对符合条件的技术转让收入给予一定的税费减免，促进科技成果的转化和分享。

（三）税收优惠政策激励企业研发的实践效应

我国研发税收激励政策主要包括税前研发费用加计扣除和固定资产加速折旧两种。2008年开始实行的《企业所得税法》及其实施条例对两项研发激励政策作出了基本规定，后续出台的政策文件对相关政策不断完善，取得了良好的效果。以研发费用税前加计扣除政策为例，2015年以来国家出台文件对研发费用加计扣除政策进行了完善。从政策效果看，税前研发费用加计扣除政策提高了企业开展研发活动的积极性。2016年享受企业研发费用税前加计扣除政策的规模以上工业企业比上年增长了20%，这些企业减免的所得税税额比上年增长8.9%；2017年享受研发费用加计扣除的规模以上工业企业累计减免税额达到了569.9亿元，比上年增长了16.5%，增速较上年提高7.6个百分点。①从行业税收增幅看，政策完善后行业税收下降政策效应明显。由于2014年出台的固定资产加速折旧完善政策出台时间较晚，研发费用税前加计扣除完善政策出台于2015年，研发税收激励政策的实施效应更多的在2015年体现出来。表2整理了生物药品制造业、专用设备制造业、仪表仪器制造业等六大行业2014～2016年的税收增幅情况。可以看出，六大行业2015年和2016年的税收增幅较2014年基本呈现下降趋势，研发税收激励政策带来的减税效应较为明显。

二、现行研发税收激励政策存在的问题

近年来，相关部门不断出台政策措施，对我国研发税收激励政策进行完善，取得了一定的效果。但是，我国研发税收激励政策仍存在以下几个方面的问题：

（一）政策设计有待完善

现行研发税收激励政策大多以规范性文件的形式颁布和执行，存在优惠时间短、法律层级低的问题，缺乏稳定性、权威性和系统性的税收政策难以为企业提供明确的政策指引。部分政策的优惠时限只有三年或更短，无法对企业形成持续性的研发激励，对耗时较长的研发项目的激励作用有限，不利于企业对中长期研发项目进行规划和布局。与欧美发达国家相比，我国研发税收激励政策仍有完善空间。早在1977年，加拿大联邦政府就已经将投资税收抵免制度引入了研发活动，英国也从2016年4月起，用税收抵免永久性替代加计扣除。①目前，世界范围内已有超过70%的国家采用研发费用税收抵免替代了加计扣除。造成这种变化的主要原因是加计扣除政策属于税基式优惠，通过增加扣除减少应纳税所得额实现减收，减税规模的大小与企业所得税税率高低有关；而采用税收抵免属于税额式优惠，是对税收收入的直接减免，且抵免额不受企业所得税税率高低及变化的影响，企业减税的获得感更强，从事研发活动而获得的激励效应更加明显。目前，我国相关部门虽然已经对研发费用税前加计扣除的比例和范围进行了改革，但是仍然限于税前加计扣除方式，没有引入税收抵免方式。

（二）优惠税种和方式较为单一

我国研发税收激励政策涉及的税种主要是企业所得税，优惠方式主要以研发费用税前加计扣除和固定资产加速折旧这两种方式为主，研发税收激励政策的优惠税种和方式较为单一，缺乏针对研发涉及的增值税、个人所得税、企业所得税等的多税种叠加性优惠，也没有形成对研发活动所需的固定资产、人员投入、无形资产等研发要素的全流程优惠。与发达国家直接税占比较高的情况不同，我国间接税占比较高，只对企业所得税进行优惠的税收政策对整个研发流程的优惠力度有限，不利于提高企业研发活动的积极性。

（三）政策统筹有提升空间

我国中小企业数量较多，这些企业往往盈利不多，甚至存在亏损的情况，这些企业即使被纳入现行税收政策的受益范围，也难以享受到国家鼓励研发带来的政策红利，使得现行政策的受益范围十分有限。目前，我国尚未出台针对中小企业研发的特殊优惠，对中小企业研发的激励作用尚不明显。我国可借鉴欧美发达国家经验，通过对中小企业给予特殊优惠的方式激励中小企业参与研发。以加拿大为例，加拿大联邦政府对小型私营企业给予特殊研发优惠，该类企业每年发生的300万加元以内的研发费用可享受35%的税收抵免。②

三、完善我国研发税收激励政策的建议

（一）逐步使用税收抵免替代加计扣除

我国目前采取的研发税收激励政策主要包括研发费用税前加计扣除和固定资产加速折旧两种，税收抵免制度的使用相对较少。鉴于税收抵免较加计扣除等税前扣除政策在激励企业自主研发方面具有更为直接和显著的效用，建议借鉴国外成熟经验，从以下三个方面探索完善我国研发费用税收抵免制度：一是进一步完善相关法律法规，为税收抵免提供更好的法律保障；二是先选择部分地区试点运行，再有计划地逐步推广开来；三是在执行过程中不断分析政策效应、检视执行效果，有针对性地对税收抵免政策进行更新完善。在推进过程中，要充分考虑财力支出压力，对研发费用抵免超过当年应纳所得税额的部分，可以允许在较长期间内乃至永久性地结转至以后年度继续抵免。

（二）不断丰富税种和优惠方式，建立全方位的研发税收激励体系

我国应当提高研发税收激励政策的法律层级，通过法律或法规的方式加以固定，同时继续完善政策内容，综合利用税率、税基、税额减免等优惠方式，加大税率优惠力度，着力打造“多税种联动，阶段有侧重，全流程覆盖”的综合性税收激励体系。在设计税收政策激励企业研发时，应当对企业发展的不同周期、产品研发的不同阶段加以区分，综合分析影响企业研发的人员、资金、固定资产、无形资产等多种要素，通过直接税与间接税相结合的税收优惠模式，综合利用增值税留抵退税、附征税费叠加减征、减征研发企业的企业所得税等政策，对研发资金投入使用和研发过程中消耗的人力、物力、财力进行扣除或抵免，使研发企业、科研人员、企业投资者等不同主体均能享受到研发活动相关税收优惠，增强他们开展或投入研发活动的积极性和主动性。同时，还应建立激励研发的中长期税收规划，将研发激励政策的优惠期限设置在五年以上，通过为企业提供稳定政策的方式引导企业布局研发活动，提升企业核心竞争力，促进企业长远发展。

（三）加强对中小企业的优惠力度

我国拥有大量中小企业，虽然相关部门已经出台了中小企业适用的企业所得税优惠政策，但没有对中小企业研发给予特殊激励。在《财政部税务总局科技部关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》（财税〔2018〕99号）扩围前，多数中小型企业因条件不符未被纳入研发优惠的受益范围。考虑到中小企业更容易遭受亏损，即便给予税收优惠也很难享受这些优惠，且研发活动周期较长，经费投入在短期很难产生成果，建议出台专门的税收政策给予中小企业更大力度的税收优惠，降低中小企业的经营成本，鼓励中小企业自主开展研发活动。此外，建议准予中小型企业对未享受的优惠在较长时间内进行结转。

参考文献：

[1]马天情.中英比较视角下研发投入税收激励政策的探讨[J].时代经贸，2018(2).

[2]高凌江.金砖国家研发税收支持政策比较[J].税务研究，2017(9).

[3]鞠铭.研发税收优惠政策的国际比较与借鉴[J].国际税收，2017(6).

作者：杨磊 单位：国家税务总局山东省税务局