我国科技税收政策分析

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一、国家发展战略与科技税收政策

创新是人类发展永恒的主题，是经济增长的持续动力。我国促进科技创新的税收政策起步于1978年，经过四十多年的发展完善，目前已经形成包括企业所得税、增值税等多个税种，涵盖投入、产出等多个环节，涉及财政部、国家税务总局、海关总署和科技部等多个部门的政策支持体系。为了系统梳理我国科技税收政策的演变历程，本文按照我国经济发展时期国家宏观政策和科技政策的重点，结合税制改革把我国科技税收政策划分为几个阶段。

（一）第一阶段：1978～1993年，实施促进科技进步战略

1978年是我国改革开放的元年，中共中央召开科学技术大会明确科学技术是第一生产力，通过了《1978～1985年全国科学技术发展规划纲要（草案）》，这是新时期我国科技政策和产业发展的开端（梁正，2017）。当时科技政策的重点是强化科技地位，通过技术引进，实现对国外先进科技的跟踪模仿，促进科技进步。配合国家战略，我国进行了两次大的税制调整：一次是建立了包括《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》在内的涉外税制，利于引进国外先进技术和企业；另一次是通过两步“利改税”明确国企和国家的分配关系，发挥税收调节经济的作用。这一时期，科技税收政策主要以引进外资、引进先进技术为目的。国家通过设立经济特区和国家高新技术产业开发区对外资企业和引进先进技术企业实施所得税和流转税优惠，以及对企业引进先进技术和设备给予关税优惠等来实现科技进步。

（二）第二阶段：1994～2005年，实施科教兴国战略

1995年，中共中央在全国科学技术大会上提出实施科教兴国战略，随着科技战略的调整，科技政策也从单纯技术引进和技术模仿转到强化技术创新、发展高科技、实现高新技术产业化的方向。与此同时，我国进行了大规模的税制改革，建立了增值税、营业税并存的流转税制度。这一时期，科技税收政策的目的是鼓励技术研发和支持高新技术产业发展，提高国家经济实力。国家通过对重点支持的计算机软件产业、集成电路产业实施所得税和流转税优惠，以及对企业的技术研发、技术转让给予税收优惠来实现科教兴国。

（三）第三阶段：2006～2011年，实施自主创新战略

2006年的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》提出走自主创新道路，建设创新型国家的科技战略。科技政策的重点转向全面支持自主创新的轨道。2008年，我国进行了内外资企业所得税改革，统一内外资企业所得税税制，有效降低了内资企业税负，这有利于内资企业从事自主科技创新。这一时期，国家除了对企业自主研发给予税收支持和对高新技术企业给予所得税率优惠以外，税收优惠政策的范围也扩展到了风险投资企业和科技企业孵化器和大学科技园，通过多主体、多环节的税收优惠来实现国家科技跨越式发展。

（四）第四阶段：2012年至今，实施创新驱动发展战略

2012年，党的十八大提出创新驱动发展战略，把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。2016年，国务院了《国家创新驱动发展战略纲要》，提出2020年进入创新型国家行列、2030年跻身创新型国家前列、2050年建成世界科技创新强国的“三步走”战略目标。科技政策的重点是实现科技创新强国。2012年，我国率先对交通运输、现代服务业进行营改增试点，历经四年完成营改增，目前已经形成增值税覆盖全行业的流转税制度。科技税收政策的重点是鼓励万众创新，强化科技创新体系。这一时期，国家继续实施对高新技术产业的税收优惠，与此同时，增加对创新成果商业化、中小科技企业以及对创新人才的税收优惠，通过对科技创新全过程的税收优惠来实现科技创新强国。通过上述分析，我们看到，科技税收政策和国家发展战略密切相关，国家发展战略的每一次调整必然伴随着税收制度和税收优惠的深刻变革。为了顺利实施国家创新驱动发展战略，我国科技税收政策适时调整成为必然。

二、创新驱动战略下科技税收政策现状分析

当前，我国的科技税收政策已经覆盖现行主要税种，对国家科技进步和科技创新起到了积极作用，政策效果有目共睹。但是，在国家创新驱动发展战略下，科技税收政策受旧有思维影响仍存在诸多问题。

（一）分散化的科技税收政策降低创新效力

我国科技税收政策主要是由财政部、国家税务总局、科技部、海关总署以及发展改革委等部门以单独或联合的方式制定的。这些科技税收政策散落在行政规章和政策性文件中。由于政出多头，缺乏统一协调的政策体系，当前科技税收政策呈现分散化和碎片化的特点，降低了政策实施效力。此外，由于各部门职责定位不同，政策之间不可避免存在着衔接不畅、交叉重叠甚至互相冲突的问题。当前，为应对经济增长压力，我国增加了短期化或临时性的科技税收政策，这些政策有助于刺激企业增加创新投入，但从长期看，这些短期的科技税收政策不利于激发企业持续创新的积极性。

（二）科技税收政策与创新驱动发展战略协调性不足

首先，特惠性税收优惠政策抑制科技创新。长期以来，我国科技政策主要是通过政府选择特定产业，有针对性地进行政策支持，来实现科技赶超。这样的模式导致我国科技创新政策具有浓厚的政府干预色彩（王波等，2018）。当国家处于要素和投资驱动时期，政府根据技术先进国家经验，选择特定产业或企业给予支持，对实现科技赶超具有积极作用。但是，当国家处于创新驱动战略阶段，科技创新已经由技术引进、技术追赶转向科技引领和科技带动，企业由技术应用主体转向技术创造主体，科技税收政策也需要及时作出调整。因为在创新驱动发展阶段，国家的科技发展以引领和带动为主，科技创新已经没有可资借鉴和模仿的对象。加之，科技创新具有的不确定性特点，任何一国的政府都很难对科技创新的方向和产业进行预测，通过选择特定产业进行税收支持的方式会锁死科技创新的方向。二十世纪八十年代，日本政府对科技创新方向判断上的失误导致高科技产业整体落后的教训值得我们警惕。其次，促进各创新主体协同发展的税收政策缺失。创新是一个复杂的过程，涉及政府、企业、高校、科研院所和社会中介机构，各主体之间相互配合、相互协同才能实现融合发展。近年来，我国对企业、高校、科研院所和创新平台制定了相应的税收支持政策，但是没有对各创新主体之间深度融合、协同创新出台税收支持政策。这造成高校和科研机构更关注科学研究，忽视与企业互动；企业更关注生产和市场开发，忽视科技创新研发等问题。协同创新政策的缺失导致创新主体注重自身发展，不注重合作，产学研协同发展的聚集效应很难形成，抑制了科技创新的整体活力。

（三）增值税税制设置不利于高科技产业的创新

我国增值税制度建立于1994年，经过营改增，增值税已经覆盖所有行业，这对确保增值税抵扣链条的完整性、避免企业重复征税起到了积极作用。增值税是对生产经营中的增值额征税，由于不允许抵扣人力资本的进项税，增值税相当于对劳动报酬和利润所得征税。高科技企业处于产业链高端，人力资本投入高，可抵扣进项税较少，产品附加值又高，“双高”的结果必然增加其增值税税负。虽然理论上企业的增值税税负可以转嫁，但是企业最终能否转嫁还取决于市场供需和市场结构等多种因素。在经济不景气和企业市场话语权较少时，增值税税负很难转嫁，更多是由企业自行负担，这无疑制约其对科技创新的投入。我国的增值税采用留抵税额方式，即当企业进项税大于销项税时，未抵扣完的进项税额不能当期退税只能留待下期抵扣，这种方式导致企业的进项税额无法及时得到抵扣。初创期高科技企业由于前期投入较大，又暂时没有销售收入，会形成大量留抵税额，这必然占用企业生产资金，进而制约企业发展和创新。

（四）科技税收政策驱动创新的优惠方式有待完善

首先，税收优惠的形式有待调整。税收优惠是国际上促进科技创新的常用政策手段，对弥补市场失灵、降低投资风险和补贴投资收益具有不可替代作用。从当前实施的税收优惠形式看，我国更偏重减免税、降低税率等直接优惠形式，对加计扣除、加速折旧等间接优惠形式使用不足。直接优惠是对生产经营中获利企业的奖励，属于一种事后激励，没有考虑科技创新的前期投入和风险，很难激发企业持续创新的积极性。间接优惠是直接对企业的特定行为进行奖励，属于事前激励，既能体现对初创期企业的扶持，又能避免企业科技研发中的短期投机行为，因此，间接优惠更能发挥税收对企业创新的激励效应（包健，2017）。其次，税收优惠的环节存在结构性失衡。从税收优惠的环节看，我国多集中在生产经营环节，对前期风险投资和后期成果转化环节的税收优惠较少。前期的风险投资对初创期企业至关重要，风险资金的投入能有效支持企业因为资金短缺而无法持续的科技创新活动。后期成果转化环节的税收优惠不足，将影响企业创新成果市场化的预期收益，最终制约国家提升科技创新能力。再次，对人力资本的税收优惠明显不足。人才是科技发展和技术进步的核心要素，创新驱动本质上是人才驱动。现行的科技税收政策一直延续要素驱动和资本驱动方式下的优惠模式，即将优惠政策的重点放到土地、资源、资本等要素上，对人力资本的税收优惠明显不足。目前，我国依然缺乏对科技企业人力资本投资的税收优惠，如对人员教育和培训费用不能据实扣除，不允许企业对科技创新人员的引进费用在所得税前扣除。此外，对科研技术人才期权税收优惠的范围和力度仍待加强。这些政策的不足直接影响科技人才创新的积极性。

三、创新驱动发展战略下对科技税收政策的建议

在创新驱动发展战略下，为了更好促进我国科技创新能力提升，应从以下方面优化我国科技税收政策。

（一）建立统一稳定的科技税收政策体系

科技税收政策的实施需要多部门协同合作，必须从国家战略层面，依据《国家创新驱动发展战略纲要》和《“十三五”国家科技创新规划》，制定更具整体性、协调一致的科技税收政策体系，发挥税收对科技创新的引导作用。同时，必须提高科技税收政策的立法层次和稳定性，确保其有较高的法律效力，避免政策短期化所引致的企业投机行为。

（二）实行普惠性科技税收政策

波特（MichaelE.Porter）在《国家竞争优势》中将经济发展分为要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动四个阶段，认为处于创新驱动发展阶段的国家，其政府不可能再掌握或控制既有和新发展产业的动向，政府需要从直接干预产业政策，转向间接创造更好的生产要素和改善需求质量。在创新驱动发展战略下，政府应逐步取消对特定产业、区域和企业的差别性税收政策，制定普惠性税收政策，以消除制度障碍，营造公平的税收环境。

（三）加大支持产学研合作创新的科技税收政策

当国家处于创新驱动发展阶段，创新成为经济发展第一动力。政策制定上除了应注重发挥各创新主体自身作用以外，更重要的是注重发挥创新主体之间相互联系、协同创新的集群效应。为此，我国需要加大对产学研合作创新的税收政策支持，对企业与高校和科研机构的合作研发给予更多的税收优惠，对高校和科研院所对企业的科技服务、科技转让或科技投资给予税收优惠，从而盘活科研成果，推动科技创新的产业化。

（四）深化税制改革促进科技创新

近期，应逐步推进增值税制度改革。增值税产生于二十世纪传统工业社会，它是为了适应规模化大生产而设置的。增值税对降低企业成本、促进经济发展发挥过积极作用。但是在新时代，企业固定资产投资逐步减少，人力资本投资逐步增加，依靠无形资产创造价值成为未来的发展趋势。增值税存在的环境已经发生深刻变化，对增值税制度进行改革必须提上议事日程。为此，建议将对装备制造等行业退还增值税留抵税额的改革全面推广到所有行业，尽快把增值税留抵税额改为增值税退税方式。此外，应继续适当降低增值税税率，减少合并增值税税率，以降低企业创新成本。

（五）完善科技税收优惠政策的方式

首先，应强化对风险投资和成果转化的税收优惠。税收优惠对创新具有较强的引导作用，但只有平衡各主体利益诉求，合理设置优惠环节，才能有效发挥激励创新的效果。当前税收优惠政策的着力点应该放到风险投资和成果转化两个环节：一是加大对风险投资的优惠力度，对风险投资从科技创新投资中获得的收益给予税收减免或退税优惠，提高风险投资投向科技创新企业的投资抵免比例。二是借鉴欧洲国家“专利盒”制度，强化科技创新成果转化环节的税收优惠政策。如将专有技术、技术秘密等列入专利技术转让范围，并给予税收减免优惠，同时将专利产品所得纳入优惠范围，鼓励企业将专利自行商品化，进一步推动科技创新。其次，应优化税收优惠形式。我国当前主要采用直接优惠方式。直接优惠属于结果导向型优惠，它把企业享受优惠的时点放到企业获利阶段，企业盈利才能享受税收优惠，企业亏损无法享受税收优惠（如减免优惠）。但是企业易受市场风险等影响，很难保证盈利的持续性，如此，直接税收优惠方式难以激励企业持续进行创新投资。在间接优惠方式下，企业享受优惠与是否获利不直接相关，企业的投入在税前扣除，这能降低研发成本，更有利于发挥税收优惠效应。美国、日本、德国等科技创新强国主要采用间接优惠方式对科技创新进行支持。因此，我国应更多采用投资抵免、费用税前扣除、提取风险准备金等间接优惠形式，形成间接优惠为主、直接优惠为辅、两者协调配合的税收优惠方式。最后，加大对创新人才的税收优惠。对创新人才的税收优惠主要从两个方面体现：一是降低企业引进创新人才的成本，允许企业扣除引进人才的费用，将企业的职工教育培训费在应纳税所得额中限额扣除的规定改变为全额扣除或者加计扣除；二是对科技人才给予税收优惠，通过完善股权激励、成果转让、科研奖励、技术投资等的流转税和所得税税收优惠，激发科技人才的创新热情。

参考文献：

[1]梁正.从科技政策到科技与创新政策：创新驱动发展战略下的政策范式转型与思考[J].科学学研究，2017(2).

[2]王波，张念明.创新驱动导向下财政政策促进科技创新的路径探索[J].云南社会科学，2018(1).

[3]包健.促进科技创新的税收激励政策分析[J].税务研究，2017(12).

作者：包健 单位：首都经济贸易大学财政税务学院