税收征管体制对国库监管工作的影响

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2018年3月，《国务院机构改革方案》提出“改革国地税征收体制”，正式拉开了税收征管体制改革的序幕。同年7月，国务院印发《国税地税征管体制改革方案》，明确自2019年1月1日起，各项社会保险费由税务部门统一征收。本文以社会保险费（以下简称社保费）征收划转为切入点，分析改革前后社保费的征缴情况，剖析改革对中央银行国库监管工作的影响，并提出有针对性的对策建议。

一、税收征管体制改革前后社保费征缴概况

国地税征管体制改革是继1983年的“利改税和1994年的分税制改革后，我国税收管理体制的第三次重要变革。此次改革是新时代背景下征管体制的一次优化调整，社保费按照“成熟一批、划转一批的原则，逐步由双重征缴模式转变为税务机关统一征收模式。

（一）改革前社保费征缴情况随着经济社会的快速发展，我国社会保障体系不断完善，社保覆盖范围不断扩大，参保人数不断增加（见图1），社会保险基金（以下简称社保基金）收支规模呈现逐年增长态势。2014—2018年全国社保基金收入累计28.36亿元，年均增长23.47%，社保基金支出24.44亿元，年均增长20%，社保资金结余逐年增长（见图2）。

（二）改革后社保费征缴情况1.改革后基本情况。按照“成熟一批、划转一批”的原则，自2019年1月1日起，各项社保费由税务部门统一征收。2019年我国养老、医疗、失业、工伤、生育等各项社会保险参保人数分别为9.67亿人13.54亿人、2.05亿人、2.55亿人和2.14亿人，均高于2018年参保人数，覆盖面进一步扩大（见图3）。受减税降费政策影响，2019年全国社保基金收入81506.30亿元，较2018年下降0.17%；社保基金支出74000.51亿元，较2018年增长8.15%。2019年，全国社保基金共入库社保费30360.38亿元，占社保基金收入的37.24%，以基本养老保险和基本医疗保险为主。2.改革后社保费征缴流程。以山东省为例，按照改革方案，机关事业单位社保费（职业年金除外）和城乡居民基本养老保险、基本医疗保险费（以下简称“两险”）分别于2019年2月1日、2019年4月1日正式划转税务部门征收，企业社保费、个体工商户和灵活就业人员社保费暂缓移交。机关事业单位社保费征缴入库流程为：采取“社保核定、税务征收”的征缴模式，机关事业单位可登录国家税务总局山东省税务局官网，下载“单位社保费管理客户端”，然后根据提示完成缴费，客户端目前支持三方协议缴费、银行端凭证缴费和网银缴费方式，具体流程见图4。城乡居民“两险”保费征缴入库流程为：居民“两险”可以自主选择缴费档次，无须社保部门审核，可通过税务局办税大厅、“山东省电子税务局”APP、“山东税务”微信公众号、银行柜台、手机银行等多种渠道，采用POS机刷卡、网上银行、微信、支付宝等多种方式缴费，比机关事业单位更加灵活和多元化。以微信缴费为例，具体流程见图5。3.改革效果分析。一是征缴集中归口，实现“收支两条线”。税务部门统一负责征收管理社保费、非税等各项财政收入，实现财政收入的集中归口，由国库进行全面监管，为最终实现“国库一本账”的国库单一账户制度目标创造了条件。同时，税务部门负责征缴社保基金，社保机构负责日常管理和发放，社保基金收、支严格分离，真正实现资金收支两条线的管理模式。二是缴费效率提高，居民满意度提升。社保费交由税务部门“按税管理”，借助税务部门的征缴平台，可通过税务办税大厅、网上平台、移动支付等多种途径缴费，征缴渠道更为多样。缴费登记、申报征缴、权益记录等信息通过“社会保险费信息共享平台”进行共享、传输，实现了“数据多跑路、群众少跑腿”。同时中国人民银行负责资金的归集和划转，从缴费到入库最迟T+1日便可完成，资金拨付可实时到账，减少了社保部门归集时间和商业银行资金流转在途时间，进一步提高了资金划转效率。

二、改革对国库监管工作的影响

2019年全国国库工作会议提出“着力推进国库高质量发展，全面提升中央银行经理国库水平”，当前信息化建设难以满足不断发展的业务需求，特别是社保费划转国库后，业务量显著增加，对国库业务系统的处理能力和运维能力提出更高要求。

（一）国库在改革中的职能定位一是国库服务是征缴改革顺利进行的有力支撑。社保费征缴职责划转税务部门后，保费不再直接缴给社保部门，而是由税务人员向缴款人开具缴款凭证，缴款人通过银行代收代扣、自助终端等渠道缴入银行专户，再由受理银行将社保费汇总缴入国库，各级国库根据同级财政部门的电子划款指令或预算拨款凭证，及时准确地将社保费划转至相应的社保基金财政专户，具体流程见图6。同时，国库承担着反映社保征缴情况的职能，征缴改革客观上要求国库信息能够全面、动态地反映各项社保费用征缴的情况，为企业职工基本养老金中央调剂制度的实施提供信息支持。二是国库监督是推动征缴改革的有力抓手。一方面，为进一步确保征缴改革执行的精准性、合规性，建立有效的监督制衡机制十分必要。国库相对独立于地方政府、财政部门和税务部门，没有逐利动机，具备客观、公正依法实施监督的条件。另一方面，国库在征缴中的特殊地位决定了其将成为监督链条上不可缺少的一环。通过对商业银行社保征缴工作的日常管理和监督检查，确保社保资金及时、准确、足额缴入国库，能够对社会公共资金管理发挥“经理国库”的监督作用。随着改革的不断深入，国库的监督职能将越来越重要，必将成为征缴改革中监督评价工作重要的信息提供者。

（二）国库监管在改革中面临的挑战一是缺乏明确的法律依据，国库监管制衡作用难以有效发挥。新《预算法》仅对国库的基本职责、不同级别政府对国库进行监督和管理的内容作了规定，未明确国库的监督权力。此外，相关法律法规更新不及时，难以满足改革的监管需要。以1985年颁布的《国家金库条例》及其相关的《国家金融条例实施细则》为例，当时虽对国库监督作了相应规定，但时间久远、基层制度不够细化，难以适应新形势下的监管需求。二是社保费预算科目设置有待完善，国库监管内容不准确。目前，社保费征收品目有社保滞纳金和罚款，但预算科目无滞纳金和罚款收入，社保费滞纳金只能入到相应险种的正常收入科目下，导致核算不准确、对账困难。此外，各项社保费利息收入统一上划至一个预算科目，难以实现有效细分监管，一定程度上降低了社保资金使用效率。三是社保费缴库延迟，国库监管入库效率有待提高。按照缴费流程，人社系统确认缴费后，数据通过信息共享平台传递至税务系统需要一定的时间。以山东省威海市为例，目前机关事业单位从申报开票到社保费入库需要两天时间，而城乡居民则至少需要三天时间。另外，因个别财政部门资金问题，造成社保费延迟入库。在整个社保费入库过程中，国库部门仅充当社保名义上的“出纳”，“钱来入账，钱不来无关”，无法有效实施入库效率监管。四是信息化程度不足，国库监管手段相对落后。随着改革步伐的加快，对国库业务系统的处理能力提出更高要求，但目前国库系统面临功能不足、监测较弱等问题，大部分监管工作仍以手工操作方式为主，导致监管效率低，无法实时监控国库业务处理情况，在一定程度上影响了国库监管的效率和质量。五是基层人员结构不合理，国库监管能力相对滞后。基层国库人员呈现“沙漏化”结构，干部队伍存在青黄不接、人员数量短缺等问题，难以抽出精力从事国库统计分析及监管工作。以山东省威海市某县支库为例，该支库设于中国人民银行县支行金融服务管理科，该科现有员工6人，其中，30岁以下3人，30—50岁1人，50岁以上2人，人员结构呈明显的“沙漏化”特征。同时，年轻员工存在对金融方针政策掌握有限等问题，人员更新换代过渡可能会制约国库监管水平。

三、相关对策建议

（一）修订完善规章制度，确保监管有法可依一是明确监管地位。考虑在法律法规中明确税务、国库部门在征缴改革中的监管地位，构建“税务征收、财政统筹、社保支出、国库监督”四位一体的运行管理体系。二是实现“法”“务”同步。完善国库业务制度，将改革事项新增内容涉及的管理规定等及时补充到现行制度中，全面覆盖、不留空白。

（二）规范科目设置，确保监管内容精细准确一是据实设置科目。根据实际发生项目规范设置预算科目，对收缴资金类别和划转项目进行细致区分，确保资金缴库核算和过程监管的准确性。二是提高对账效率。监管过程中，依据资金来源审核资金去向，确保资金来去一致，做好各部门间的对账工作，提高资金监管的准确性。

（三）优化共享平台建设，确保监管及时有效一是构建共享平台。建立“税务征收、国库接收、财政统筹、社保跟进”的信息化联动平台，通过制定统一的数据标准和业务技术规范，实现系统互联共通和信息共享。二是优化征缴流程。提高信息共享平台与金三系统的接容程度，在社保费拨付到位后即发起入库申报，实现四方数据实时对账。

（四）加快信息化建设，确保监管手段先进有效一是提升国库信息系统处理能力。联合科技部门和外部力量，实现相关业务办理电子化，全面实现国库核算处理信息化，提升服务质效。二是加强国库监管信息系统建设。应尽快研发与国库会计业务电子化同步的国库监督电子化手段，尽可能地将手工监管转化为电子化自动监督，提高监管效率。

（五）强化队伍素质建设，确保监管能力过硬一是建立社保人才联合储备库。考虑将四部门相关人员纳入联合储备库，搭建学习平台，力争联合储备库人才及时、全面掌握改革监管相关工作。二是优化国库人员结构。在人员招聘上向社保专业人才倾斜，搭建“以老带新”平台，开展改革政策学习和培训专项活动，提升业务监管履职能力。

作者：单英 孙霞 祝新宁 单位：中国人民银行威海市中心支行