税收执法风险形成客观因素及预防措施

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摘要:税收执法风险是指税务部门及其执法人员在行使税收执法过程中潜在的、因执法主体作为和不作为可能需要承担法律责任的危险因素的集合。税收执法风险，包括税款征收风险、税务管理风险、纳税服务风险、出口退(免)税风险、税收法制风险等。执法风险的形成，有执法主体的主观原因，也有管理机制的客观因素。为有效规避执法风险，强化风险预防，需要深入分析执法风险形成的客观因素，采取有效应对措施，力避风险形成。本文从不同层面，针对税收执法风险形成的客观因素以及加强税法执法风险预防，进行综合性的论述。

关键词：税法;执法风险;形成;客观因素;预防措施

一、税收执法风险形成的客观因素

当前，如何有效摒弃税收执法风险形成的客观因素，有效地预防和化解执法风险，对于深入推动税收执法，建立高效的执法体系，显得尤为突出和重要。税收执法风险形成的客观因素，集中体现在以下三个层面：

(一)制度层面一是政策制定人员风险意识薄弱。政策的制定往往只单纯强调税务人员的责任落实，这在推动制度落实方面的确能起到较好的推动作用，但同时也往往忽视了对执法人员的法律保护，超出了执法人员的一般水准，将执法人员定位在必须具有较高专业执法水平的层面，一旦出现问题，往往为司法机关追究税务人员责任提供了法律依据；二是行业专业性强。有些税收政策带有很强的行业专业性，吃透政策的前提是掌握该行业的生产工艺特点，这对税务执法人员的行业专业知识提出了很高的把控要求，由于税务人员知识面的掌握程度不一，经验不一，水平参差不齐，往往导致风险；三是政策缺乏可操作性。任何政策的执行必须依靠强有力的监管手段，措施得力才能达到监管效果，尤其是基层税务部门受制于资金、技术等各方面影响较大，往往形成一定的执法风险。比如，有些政策需要准确核实货物产地，这在理论上是成立的，但在实际操作中，以目前的税务监管手段，单靠税务部门自身的力量进行产品溯源，产品流转环节监管，很难准确确定具体每批货物的产地和出处。税收政策复杂，可操作性低，无形中提高了一线税务干部的执法风险。

(二)管理层面一是层层兜底定责。兜底式的定责固然能促使下级监管者想尽一切办法加强监管，但在实践中往往囿于条件局限，并没有很好的措施可供采取和使用，达不到初设的理想效果；二是税企责任不清。政策能否落实到位，需要行政主体和行政相对人两方共同完成，部分政策还需要由其他相关职能部门共同参与、认定。为落实政策精神，上级机关往往要求基层税务部门对政策百分百落实到位，而忽视了企业作为独立的市场主体，其行为对税收管理带来的影响；三是“放管服”改革滞后。在“放管服”改革的大背景下，应加快审批事项清理力度和速度，能不审批的事项，坚决不再审批，把更多的行政资源放在“事后”监管上来。对不再审批的事项，采取事后抽查和社会化管税相结合的方式强化监管。

(三)执法层面一是执法手段滞后。任何政策的执行，都必须辅之以相应的措施或手段，比如，有些政策需要对某类人员的从业情况进行准确掌握，而这本身属于企业内部管理的范畴。由于税企之间信息的不对称，信息的主动权完全掌握在企业一方。比如，在“放管服”的大背景下，如果没有“大数据”支持的后续监管措施，纳税人就可能存在利用管理漏洞，虚假申报虚开发票，然后走逃，造成税款流失。以目前税务部门的监控手段，很难获取从业人员的准确情况，也就增加了企业隐瞒真实情况的道德风险，提高了一线税务干部的执法风险；二是执法力量分散。一线税务人员除税源监控、风险应对事项之外，同时还负担着一些的非业务事项，伴随着人员的老龄化，一线执法人员偏少。执法人员个体执法往往缺少执法合力，执法事项多，取证难度大，周期长，时间成本高；三是税收共治格局尚未形成。当前经济发展中税源主体数量呈现几何级爆发式增长，新经济业态不断涌现，社会经济发展正发生结构性变革，经济形态日益多元化。单靠税务部门自身的力量，在税源管理和税收执法中已明显“势单力薄”，而目前的社会化管税机制及平台建设进展缓慢，尚未形成比较成熟的模式，税收共治格局路途漫长。

二、税收执法风险形成的预防措施

就以上三个层面对税法执法风险形成的分析结果来看，笔者认为，税收执法风险形成的根本原因是变化的税源形势与滞后的税源管理之间的矛盾。从执法风险预防角度，笔者认为应该做好以下几个方面：

(一)优化税收制度设计，强化风险意识税收政策及具体办法的制定，既要考虑到具体的部署、执行、落实，又要兼顾对执法人员的法律保护，从制度的层面做好风险防范工作：一是树立“无责推定”新理念。涉及监管职责的政策，改变过去层层兜底式的责任设定方式，合理设定政策执行责任。按照“无责推定”的原则，只有在有证据证明税务执法人员存在主观故意的情况下，确定税务执法人员责任，摒弃以行政结果来定责的陈旧思路。二是建立部门执法责任制。以税收执法风险管理为导向，创新执法方式方法，建立集约高效、分权制约的新型执法模式。采取部门负责制，执法责任落实到部门，不再定岗定责到个人，由部门统一、随机分配执法任务，汇总分析执法结果，部门统一进行风险研判，按事项分配执法任务。三是明确界定税企责任。目前的税收制度设计中缺少清晰的责任设定，往往导致税企责任不清，带来纳税人一旦出现问题，税务机关和执法人员无端背负责任的问题。在以后制度及规则制定中应该明确界定，企业不作为、不能为的情况下，税务部门应该且可以采取哪些措施或手段，措施采取了，“穷尽目前手段”尽力做好了，职责也就应该界定为落实到位了。

(二)加快“放管服”改革，深入落实简政放权按照“放管服”改革的思路设计，全面梳理税收管理中的“不到位”事项，能不审批的坚决不再审批，该服务的一定强化服务，寓执法于服务之中，在面向纳税人的前台尽可能多的体现出“纳税服务”，在税收“大数据”的后台，在不干扰纳税人经营的情况下，实现“悄无声息”的税收执法。一是尊重企业的主体地位。企业是独立的市场主体，在税企关系中，也应该相应的成为责任主体，如实提供经营管理信息，并对税收行为承担法律责任。只有把税企责任分清，才能让企业具有强烈的责任意识，才能不断提高纳税人的税法遵从度，在税收中主动担责，在全社会培育健康的税收法治环境。二是加快税收“简政放权”。不需要审批的税收事项，坚决不再审批，“可批可不批”的事项，也不再审批，把事前事项的工作重点放到优化纳税服务上来。某项审批事项，如果不能起到监管的目的就失去了审批的意义，增加行政成本和执法风险。因此，应该不断梳理审批事项，及时下放审批权限，改变管理模式，将工作重点转移到税务事项的后续管理中来。三是强化税务事项的后续管理。以风险管理为导向，依托信息化技术，利用税收“大数据”强化风险识别、排查，分类排除风险。加大综合治税平台的第三方信息采集，筛选出风险较大的涉税事项，进行提醒、核查、评估、稽查。充分做好信用管理机制建设，建立纳税信用积分制度，采取正向激励和负面清单相结合方式，不断完善税收信用体系，并不断将信用机制与税收信息化机制结合，提高信息化信用机制建设水平。

(三)夯实征管基础，创新内控监督机制一是强化部门分权制约。以征管改革为切入点，全面理顺机构职能、岗责设置、业务流程，实现机构与事项相匹配，形成分权制约的内部管理格局，改变执法权过于集中少数部门和个别岗位的格局，有效分散部门执法风险。二是弱化个人执法权。建立集体执法责任制，将执法权限设置在基层科室，不再细化到个人，实行集体决策、统一分配、因事分工、汇总反馈的新型执法责任制。三是加强内控监督制约。完善内控监督制约机制，强化税收执法权的督查内审和税收执法事项复审复查力度，由法制部门定期梳理执法风险，利用内部执法内控平台，不断强化执法数据筛查，有效甄别执法风险，常态化进行风险提示、红线警示。

(四)依托社会化管税平台，形成税收共治格局一是构建社会化管税平台机制。破解当前税源管理手段单一，力量薄弱的问题，必须依靠社会力量，多方获取税源信息，加速社会化管税平台机制建设步伐。二是加强税源社会化管理体系建设。充分发挥政府在税源管理中的主导作用，协调各部门及社会中介机构等各方力量参与配合，建立起政府主导、税务主办、部门协作、社会协同、公众参与的税收共治格局。三是充分利用“大数据”，强化税收管税。税收社会化管理中，必须依托大数据和人工智能的发展，依托信息化从各种渠道获取数据资源，依靠人工智能进行数据筛查和甄别。

三、结束语

综上所述，面对税源形势的变化，传统的税收制度设计和税源管理方式已很难适应当前的需要。适应经济和税源形势的发展，建立新型q2税源管控体系，是解决当前矛盾的根本选择和有效途径。

参考文献

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[2]张琳.税务执法风险的产生原因及对策探讨[J].商情,2019,000(005):236.

[3]龚晨.税收执法风险的成因及防范对策研究[D].南昌大学,2012.

作者：张艳艳 单位：烟台业达环卫有限公司