战略性新兴产业税收政策分析

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科技发展是第一生产力。从2008年世界金融危机爆发以后，全球经济开始呈现了持续放缓的增长态势，各国政府都面临着严峻的考验。为了让本国的经济迅速摆脱困境，各国政府纷纷把争夺经济和科技制高点作为战略的重点，以期在激烈的国际产业竞争中获得更高的话语权。因此，全球产业开始进入了一个前所未有的科技创新时代，战略性新兴产业逐渐成为了推动世界经济的主导力量。2010年10月18日，中国也了《国务院关于加快培养和发展战略性新兴产业的决定》。这个决定，全面阐述了我国发展战略性新兴产业的目的、目标、方式以及任务。国务院明确指出，发展战略性新兴产业“不仅是加快发展方式转变、推动产业结构优化升级，在后危机时代赢得发展战略主动权、实现经济社会又好又快发展的迫切需要，也是实现我国工业可持续发展中的重要战略举措。”然而，我国的战略性新兴产业仍然处于一个比较基础的发展阶段，仍然需要国家进行大力地鼓励和扶持。而在众多的扶持政策之中，税收政策是最主要的宏观调控工具，产生的促进作用也最为明显。

一、战略性新兴产业的界定与基本内涵

战略性新兴产业是金融危机之后产生的一个崭新的行业，它和一般的高新技术产业既有联系又有区别。我们一般讲的高新技术产业，是指盛行于上个世纪八十年代，将现代科学技术之中比较尖端和前沿的部分转换为产品的企业集合，更加注重追求高技术性和高效益性，目的是为了形成产业的聚集效应，促进地方经济的发展。而战略性新兴产业是指以高新技术的重大突破和发展需求为基础的战略性行业，涉及的领域远比一般的高新技术产业要狭窄得多，它关注的重点在于国家的长远发展和社会经济的安全，同时代表了科技创新和产业发展的两个方向。根据国家发展的战略目标，我们可以将战略性新兴产业分成以下七个领域：

1、生物制药医药产业一直都是国民经济的重要组成部分，与人民的身体健康和生活质量有着非常密切的关系。生物制药就是尖端的生命科学理论和技术在新时期的创新性发展，它改变了传统的医药生产和发展模式，具有成本低，可再生的绿色优势，主要包括创新药物、基本医疗器械制造以及再生医学三个分支产业。

2、新能源能源分为常规能源和新能源。常规能源是指已经大规模生产和广泛利用的一次性非可再生能源。比如石油、煤炭、天然气。经过了三次工业革命之后，常规能源已经出现了严重枯竭的现象，开始制约各个国家的经济发展。有些国家为了争夺常规能源的控制权，甚至还不惜发动了战争。在这样的背景下，新能源获得了国际社会的广泛关注和迅速发展，它是指太阳能、地热能、风能、海洋能、生物质能和核聚变能之类可以再生的能源。显然，新能源的开发和利用，能够倡导低碳环保生活，有效缓解甚至解决当前的能源危机。

3、节能环保中国是世界上最大的发展中国家，经济实力的腾飞也带来了环境污染，资源过度开发的严重问题，这不仅降低了人们生存空间的质量，也一定会制约经济的可持续发展。节能环保产业以开发洁净产品和环保服务为基本内容，通过跨部门、跨行业、跨地区的渗透和结合，防治环境污染，保护自然资源。

4、高端装备高端装备技术含量高，附加值比较强，能够广泛应该于航天航空、高速铁路交通、海洋工程装备以及高端智能制造等尖端领域，是我国工业现代化的重要基础和引擎。当前，中国正面临着全球市场竞争加剧、自然资源匮乏、高级人才短缺的严峻挑战，大力发展高端装备也是一种必须高度重视的战略性举措。

5、新一代信息技术这主要以物联网、通信网络、高性能集成电路以及以云计算为代表。从上个世纪八十年代，我国就已经进入了知识经济的时代。网络信息技术的迅速发展，极大地改变了人们的生产和生活方式。2015年3月5日，总理就在第十二届全国人民代表大会第三次会议明确提出了制定“互联网+”的行动计划。‘互联网+’行动计划，可以“推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。”

6、新材料通过先进科学技术的改造，新材料或者明显提高了传统材料的性能，又或者增加了传统材料不具备的性能，能够有效促进我国产业结构的升级以及节能减排目标的实现。

7、新能源汽车新能源汽车是指使用新型能源比如电源的新一代环保型环保汽车。随着人们经济水平的提高，我国早已进入了汽车社会，驾驶人数量位居世界第一，汽车数量仅次于美国居第二，汽车排放的尾气日益增多，必然会对我们的生存环境造成了严重的污染。因此，研发新能源汽车，可以有效降低传统能源的消耗，减少空气污染，有利于环境保护和经济的可持续发展。

二、税收政策促进战略性新兴产业的理论依据

国务院发展研究中心产业经济部部长赵昌文教授认为，促进战略性新兴产业发展，核心就是处理好政府与市场的关系。而政府与市场发生关系，主要是通过税收政策作为媒介。其实早在十八世纪，西方的经济学家就开始从多个角度研究了有关的理论依据，可以作为我们的借鉴。比较有代表性的观点有以下几种。

1、幼稚产业保护理论美国独立运动之后，经济学家汉密尔顿就提出了幼稚产业保护理论。他认为，当一个国家的某一个处于初创时期的新兴产业，往往经不起激烈的国际竞争，那么它就有必要通过政府进行特殊的保护，使其发展壮大，从而获得生存和发展的空间。这样才能在国际贸易之中，为所在的国家带来更多的经济效益。而政府的这种特殊保护，主要还是通过税收优惠政策来实现的。

2、新古典学派市场失灵理论新古典经济学家阿罗认为：“技术创新过程中市场失败的根源在于技术创新过程中存在着三个重要的因素，即创新收益的外部性、创新过程的不可分割性和不确定性。”因此，仅仅只是依靠市场自发的调整机制，并不能实现创新资源的最佳配置，客观上就需要政府主动介入，然后进行激励和调整。由于适应性强、灵活程度高，税收优惠政策当然是政府培育和发展新兴产业最有效的宏观工具。

3、凯恩斯主义理论第一次世界大战带来了全球性的经济危机，资本主义的市场制度已经没有办法进行自我调整并阻止危机的进一步加剧。在这样的背景之下，以凯恩斯为代表的经济学家就提出了“凯恩斯主义”理论。他们明确指出，市场机制是有局限性的，政府的宏观经济政策直接关系到经济的均衡发展。市场经济制度追求效率的最大化，但当它不能有效运转之时，政府就必须通过公共产品的市场来引导自然市场的发展。从弥补市场失效的角度，税收显然是效率最高的工具。

4、新经济增长理论上个世纪80年代，PaulRomer和RobertLucas从政府提供生产性的公共产品的角度，提出了“新经济增长论”。在该理论的框架当中，经济的长期增长率有赖于政府提供的一系列对经济增长有效的公共服务，特别是税收政策。在对新兴产业征税的过程之中，政府一方面以适当的公共产品数量来提供企业发展的需求，另外一方面又以企业生产的边际效率为零的形式来促进企业的进一步发展。在中国，由于战略性新兴产业起步比较晚，相关的研究也比较少。特别在探讨战略性新兴产业与国家税收的互动关系方面，更是缺乏系统性的研究。因此，我们有必要深入研究和借鉴国外先进的经济理论，根据我国的具体国情，去芜存菁、取长补短。

三、当前新兴产业税收优惠政策存在的主要问题

近几年来，我国的税收优惠政策已经在一定程度上促进了战略性新兴产业的发展，但系统性、科学性以及合理性仍然处于一个较低的水平，覆盖面也比较狭窄。笔者归纳了一下，主要存在以下几个方面的问题。

1、税收优惠政策系统性和针对性不强由于战略性新兴产业涉及的七类产业刚出台不久，国家还没有来得及专门制定一整套相应的税收优惠政策。现在很多战略性新兴产业之所以能够享受到政策的优惠，是因为这些企业同时也具备了一般高新技术产业的特征。然而，我国当前关于高新技术产业的税收优惠政策也缺乏系统性，专门性也不强，更存在地域上的差异。这样就造成了部分战略性新兴产业享受不了税收优惠政策，违背了税收公平的基本原则。

2、税收立法层次比较低在我国现行的税制之中，针对高新技术产业的政策缺乏总体上的规划，相对比较分散，并且主要是以暂行条例和通知等形式出现的，而不是以法律法规的形式，规范性和权威性远远不足。此外，很多针对高新技术产业的政策都是仓促出台，科技税收立法方面也非常薄弱。从总体上来讲，这些税收优惠政策大多数是由各个不同的行政机关制订的，法出多门，显得比较随意，缺乏应有的稳定性。而战略性新兴产业所能享受到的税收优惠本来就是建立在高新技术产业这些不成系统的税收政策上，自然也很难落实到位。这些产业在办理新产品退税的时候，要经过科委、经委、国税、地税、财政五家机构联合审核和认定，手续非常繁琐，时间成本不是普通机构所能忍受。

3、重“物”轻“人”，缺少对科技创新人才的个人所得税优惠战略新兴产业的发展，不仅需要物质资本，也需要人力资本。在现代社会，不管是国家还是企业之间的竞争，归根到底还是人才的竞争。很多战略性新兴产业引进的设备和原材料，都能够享受到各种税收的减免，而高级管理人员和科技研发人员不仅不能享受到个人所得税的优惠，而且还有可能因为需要在自主科技创新中进行纳税而增加了税负。这必然会严重影响这些高端人才科技创新的积极性。战略性新兴产业如果没有这些高端人才作为基础，要想获得更快的发展显然会面临着重重的困难。

4、风险融资缺乏税收优惠政策支持高收益，必然带来高风险，战略性新兴产业当然也是一个高风险的行业，融资渠道非常狭窄。商业银行是否对企业发放贷款,主要是通过评估企业的预期收益与信贷风险来决定的。显然，很多战略性新兴产业的企业在申请银行贷款之时，必然会遇到重重的困难。而风险投资公司把资金投入到高新技术企业，本来就应该享受高新技术产业的税收优惠和扶持政策，然而在我国，目前仍然没有相关的规定。

5、税收优惠政策无法做到产学研相结合所谓产学研模式，一般是指政府、高校、企业三者共同合作的模式。对于战略性新兴产业而言,如果能够做到产学研有机又有效地链接整个企业运营的整个过程，可以更快地吸收资金，引进人才。在众多的中小企业，不同的分工联合模式可以弥补企业的不足，可以大大提高生产的效率。而我国当前的税收优惠政策还没能做到辐射产学研整个过程，往往还局限在产的环节。高新园区是促进产学研合作的重要载体，实施的优惠政策的着力点偏重于研发和生产环节，对消费环节时常予以忽视。这样就导致了许多企业往往只是为了享受税收优惠政策而进入园区。因此，随着进驻高新园区的企业增多，高新园区的资源也日趋减少，优势会变得越来越不明显。

6、税收优惠政策在科技成果转化的支持方式上不当战略性新兴产业的发展，不仅需要技术创新，还更需要重视科技成果转化的效率。某些学者曾经做过统计，我国科技成果转化为商品并且取得规模效益的比例仅仅为10%到15%之间，绝大部分技术都没能转化为产品,研发与应用脱钩的现象非常严重。如果我们要促进战略性新兴产业的科研成果更快更有效地转换为生产力，就需要对整个转换的过程进行税收的刺激。然而，我国现行的税收优惠政策，大多数是事后优惠，并且完全忽略了那些尚处于中间试验环节的税收扶持。

四、促进战略性新兴产业税收政策的建议

我国现行的税收优惠政策并不是专门针对战略性新兴产业而设计的，所以在实施的过程之中就存在着各种弊端。为了促进战略性新兴产业的完善和健全，国家管理层应当立足于具体国情，综合考虑中国的经济、文化和政治因素，及时出台相应的完整的配套措施。有鉴于此，本文提出以下几点建议。

1、建立并完善战略性新兴产业的投融资体系据专家预测，我国的战略性新兴产业如果要成为具有国际竞争力的产业，每年需要的总投资为4万亿。这单单靠政府加大投入的力度是远远不够的，还需要和资本市场紧密结合，通过市场的调配功能迅速让企业融到生存和发展所需要的资金。然而，战略性新兴产业是一个高风险的行业，要想各类社会资本对这些企业产生兴趣并进行投资，就需要国家制订相应的税收扶持政策进行引导。第一，加大财政扶持的力度，设立各种产业的专项基金。由于战略性新兴产业的投资风险远远大于传统产业，所以融资的渠道非常狭窄。近几年来，国家对战略性新兴产业也设立了很多创新投资基金，但规模相对比较小，还远远跟不上科技产业发展需要的步伐。国家管理层应当在整合现有政策资源和资金渠道的基础上，把创业投资作为发展战略性新兴产业的一个重要手段，增加中央财政投入和人才引进，鼓励地方政府和民营企业创建高新技术园区和创投公司。第二，大力扩容新三板，为更多战略性新兴企业创造更好的融资环境。大部分的战略性新兴产业基本上都是中小企业，既很难通过信用或者资产抵押的方式向银行贷款，也无法通过发行企业债券的方式融到资金，更谈不上在主板市场上市。新三板市场挂牌门槛比较低，时间比较短，但又具备了融资功能。因此，这些企业在新三板挂牌上市，吸引社会资金的关注是比较不错的选择。第三，加大金融机构对战略性新兴产业的支持。正如前文所述，战略性新兴产业的企业普遍都是中小企业，规模小、信用低，风险大，在融资的时候必然会面临着重重的困难。一方面，通过风险控制，这些企业仍然可以给金融机构带来不菲的收益。另外一方面，为了国家经济的长远发展，政府也应当多个角度鼓励金融机构加大对战略性新兴产业的扶持。比如商业银行可以设立专门的风险投资机构负责向这些企业投放资金。而作为市场的引导者，政府可以设立风险补偿基金,来分担商业银行的信贷风险，补助为这些企业提供担保或者保险的金融机构的损失。

2、加强科技税式支出管理与考核，建立及时有效的评价和监督机制。税收优惠政策能否得到最大程度的利用，关键在于是否建立了及时有效的评价和监督机制。当前，国家对被扶持的企业自主研发新产品的税式支出缺乏预算管理，税收优惠政策的实施无法得到准备的分析和评价，激励的效应大打折扣。与此同时，如果不能对优惠政策进行及时的考核和监督，就无法知道企业是否真正把优惠政策用到发展高新技术产业上。因此，建立一套完整的考核和监督机制跟进税收优惠政策的实施，能够最大程度的刺激企业研发和生产高新技术产业的积极性。

3、完善“官产学研金”五主体合作的培养模式比起传统的产学研模式，官产学突出了金融的重要性，充分利用了市场经济的优势，把政府、企业、大学、科研院所、金融机构紧密地结合在一起，能够最大程度吸引社会各类资本和高端人才进入到战略性新兴产业，从而有效实现了资源的整合，加快了经济转型的步伐。首先，政府在这个模式之中，扮演着总管全局的角色。发展经济，既不能离开政府，也不能离开市场，更离不开企业。政府应当处理好自己跟企业和市场之间的关系。其次，企业要主动加强产学研联合,不能像过去一样只是单纯依赖政府，要充分利用科研机构、高校、中介服务的优势弥补自身企业的不足。最后，在传统的产学研模式上加上了政府和金融机构的因素，能够多层次为企业带来大量资金的支持，解决企业融资难的窘境。

4、加大对高新技术人才的培养和税收扶持力度发展战略性新兴产业，离不开大量的高新技术人才。政府不仅应当鼓励高校多开设相关的专业实现人才的储蓄，而且还应当鼓励社会办学，为战略性新兴产业的从业者提供多渠道进修的机会。而在战略性新兴产业领域，政府除了应当为这些高端人才提供一个良好的学习和生活环境之外，还应当设立各种鼓励科技创新的奖金，并减免他们在自主研发的过程中所获得收入的个人所得税。

五、结语

中国是当今世界上最大的发展中国家，尽管已经经过了各种金融危机的层层考验，但仍然还停留在原有的、粗放型的经济增长模式阶段，已经明显阻碍了国民经济的进一步发展。因此，重点发展战略性新兴产业，是我们实现中华民族伟大复兴必须完成的战略目标。作为国家宏观调控的重要工具，税收优惠政策在促进战略性新兴产业的过程中发挥着举足轻重的作用。我们应当深入进行研究，根据中国的具体国情，吸取国外先进的经济理念，并不断地运用到实践中去，充分发挥市场的多层次融资功能，为培育和发展战略性新兴产业提供一个良好的外部环境，从而提高企业的市场竞争能力，最终让这些企业走向国际。

作者：陈彬