京津冀公共服务协同发展的税收政策探究

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摘要:京津冀三地在公共资源和基本公共服务水平方面存在的较大差距是阻碍京津冀协同发展的重要原因之一。在当前京津冀一体化的大背景下,利用税收政策加强京津冀三地公共服务项目协同合作以达到逐步缩减京津冀在人均公共财力及公共资源配置方面的差距是目前亟待解决的问题。因此,本文从税收政策的角度出发,针对如何缩小京津冀基本公共服务差距,推进京津冀协同发展提出具有针对性的建议。

关键词:京津冀;基本公共服务;税收政策

一、京津冀基本公共服务资源差距的现状分析

基本公共服务是由保障居民最基本的生存和发展的一系列公共服务构成的,主要包括最低生存保障服务、基本养老保险服务、基本医疗卫生服务、基本住房保障、基本公共教育、基本社会保障等。在各项基本公共服务中,京津冀虽地处同一区域,但基本公共服务相差较大。

二、京津冀基本公共服务差距的原因

由于京津冀公共服务领域的财力、人力、物力资源差异较大,从而导致京津冀三地经济发展差异日趋扩大,最终形成了京津冀之间在基本公共服务方面存在很大差距的现状。具体原因如下:

(一)历史因素影响

京津冀间的公共服务差距主要是历史形成的经济基础的原因,也有行政区划体制机制及社会文化传统等因素的影响。长期以来,河北省为京津输送大量的资源得到的补偿却很少。自改革开放以来,北京市和天津市经济快速发展,河北省发展相对较慢,目前,北京和天津是特大城市,北京已进入后工业化发展阶段,产业结构以服务业为主导;天津的工业化也基本完成,其已经基本形成以制造业和服务业为主导;目前河北省仍以资源密集型的重工业和农业为主导,处于工业化的中期阶段,且城乡二元结构特征突出。

(二)税收分配不合理加大京津冀税收收入差距

在我国现行的财税体制下,竞争导向型的实施模式使得京津冀区域的地方政府之间存在着财税领域的利益冲突,由于北京、天津在资源中的优势地位,导致两地在竞争中居于优势地位,河北处于相对弱势地位,这也导致同一地理区域的京津冀间财政经济与社会发展不平衡的局面。由于我国对跨区投资在行使税收管辖权方面重视居民管辖权、轻视地域管辖权现象,造成总部经济以及地方政府间税收利益分配上的不均衡问题。目前解决此类税收利益分配问题的主要方式是总部机构与分支机构所在地两地地方政府之间自行协商。这就导致各地政府间税收收入跨区分配方面分配规则不一致、标准不统一,从而使得地方分支结构所在地的税收收入流向总部机构所在地,导致税收利益分配不均衡。目前从京津冀税收分享情况来看,北京因其自身的资源优势吸引了大量经济实力雄厚的企业总部进驻;而天津作为直辖市,也获得了部分数量企业的总部的入驻;但河北省作为北京和天津的外围,拥有大量大公司的分支机构,其分支机构应缴纳的税收源源不断地流向了总部机构所在地的京津两市。如果不能改变这种局面,就会继续拉大京津冀财政差距,最终导致京津冀在平等获取公共资源方面权利的不公平性。

(三)人口流出地与流入地在公共服务支出上不对称

我国公共服务主要是按照属地原则进行提供,目前随着劳动力从农村向城市转移、从落后地区向发达地区转移,从而会引发在资源、利益分配方面的不均等现象。北京、天津两地作为经济发达地区,吸引大量流动人口的流入,而河北作为周边相对欠发达的地区,成为了北京、天津人口流入的主要来源地。流动人口一定程度上促进了流入地的经济发展,进而增加了流入地的税收收入,但按照公共服务的属地原则,其并不承担流动人口的公共服务支出;河北作为人口的流出地,没有享受到人口带来的红利,却需要承担流动人口的公共医疗卫生、生活保障、公共教育服务等公共服务支出,从而会加剧京津冀三地税收利益分配不均衡性以及财政收入的不对称,导致流出地财权与事权的不匹配,而在某种程度上流动人口形成了对流入地的公共服务支出的补贴。

三、促进京津冀基本公共服务协同发展的税收政策建议

进一步深化财税改革是目前加快京津冀三地基本公共服务协同发展的重要措施。通过税收政策加强京津冀在基本公共服务领域的合作来缩减三地的公共服务资源的差距,建立一个基本公共服务资源相对公平的保障机制是目前面临的重大问题。因此,继续推进京津冀公共交通服务、环境保护服务一体化,扎实推进卫生医疗服务一体化,探索建立京津冀教育服务一体化发展模式,持续推进京津冀行政服务一体化。

(一)深化京津冀三地财税改革

首先,在京津冀一体化的过程中,北京要向河北进行非核心产业转移进行功能疏解,在疏解过程中中央要均衡北京与河北两地的事权和财权,一定程度上考虑加大对河北的财政投入,以减轻河北承接非核心功能的财政支出压力。另外,在京津冀协同发展过程中,制定合理的京津冀三地财税协同合作模式以及优化京津冀三地跨区域投资税收分配机制是协同发展要解决的首要问题。其次,在京津冀跨区域投资方面需构建统一标准的在总部与分支机构之间进行的税收分配和税收共享机制,落实税源地政府的税收管理权和税收归属权。最后,应该遵循地域管辖权的原则赋予分支机构所在地政府的优先征税权,解决税收归属与税源区域不一致的矛盾,缓解京津冀地区在跨区域投资方面税收分配问题。

(二)加快河北经济发展,提高税收能力

经济与税收之间有着密切联系,经济发展水平一定程度上决定了税收收入总量。因此,提高河北地区经济发展水平,促进其地方税收收入快速增长,增强其财政支出能力,拉动基本公共事业发展,实现其经济与税收的良性互动,从而实现其区域基本公共卫生服务的提升,加快其基本公共服务体系构建。同时,也应该实现地区间财政转移支付的功能。北京、天津两地的经济发展水平和公共服务水平明较高,应发挥它们对周边地区尤其河北地区的带动和辐射作用,加快地区间财政转移支付步伐,通过转移支付均等化来实现河北政府财政资金的组织能力的提高;不断缩小京津冀三地政府间财政收支能力差距,进而推进河北地区基本公共服务的迅速发展。

(三)税收政策助力京津冀公共服务项目合作

目前,京津冀基本公共服务差距较大。政府与社会资本合作(PPP)是当前国家大力推行的举措,PPP项目主要分布在供水电气、污水垃圾处理、交通、教育等基础公共设施和服务方面,其任务是为辖区内的居民和企业提供公共服务,价格、服务质量标准受政府管制,具有公益性。税收政策是国家调节经济社会运行的重要手段,因此京津冀有必要以税收政策为切入点,在PPP项目中加强京津冀地方政府间的合作。京津冀需要建立PPP项目统一的税收政策体系。在基本公共服务建设领域实施统一的PPP项目的税收优惠政策,建立完善的PPP项目税收优惠政策体系,填补相应的税收政策的空白。另外,还可以运用不同的税收政策优惠模式,加快京津冀三地的PPP项目的快速发展,提高其公共服务水平,提升居民生活质量。在PPP项目的税收优惠政策制定过程中需要考虑向河北倾斜,提高河北地区税收优惠力度,吸引更多的投资者,保障其投资合理收回,让公共资源集聚河北,提升其公共服务水平,进而缩小与京津两地基本公共服务间的差距。

(四)消除身份限制,突破区域障碍,实现基本公共服务均等化

一方面,流动人口与流入地居民都为人口流入地的经济发展做出了一定的贡献,因此,要消除属地原则的基本公共服务的标准,打破身份限制,确保京津冀三地流动人口在与流入地居民能够享有大体相等的基本公共服务。另一方面,突破区域限制,实现整体区域公平。在实现京津冀三地基本公共服务均衡化的过程中,京津冀下属区县的公共服务的均衡化同样应该得到重视,以彻底的实现以城市内人群间基本公共服务的均等化推进到京津冀区域间的基本公共服务均等化。

参考文献:

[1]王延杰,冉希.京津冀基本公共服务差距、成因及对策[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2016(7).

[2]邓剑伟.税收与基本公共卫生服务均等化-基于福建省的研究[J].中共福建省委党校学报,2011(10).

[3]时良瑞.完善公共财政体制推进公共服务均等化[J].中国经贸导刊,2010(6).

作者:尹航 孔庆景 张晓萍 单位:河北金融学院