小议生态文明建设的现实困境

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一、生态文明的内涵与价值

(一)生态文明的内涵

从不同文明的本质和表现分析，这种观点具有指导意义，指引社会向一种美好的理想状态奋斗。对生态文明的理解，一方面要立足现实，一方面要着眼未来。就中国的现实而言，生态文明建设的内涵直接指向当前无法持续的经济发展模式，通过具体的制度设计来实现人和自然的和谐相处。就未来而言，应该把生态文明作为文明的理想状态。“我们需要理想，也正是因为它是对现实的超越，它引导我们推动事物向着现实状态不断进步和完善。”［2］关于经典文献对生态文明的表述，党的十七大报告和十八大报告给我们提供了很好的分析视角。2007年党的十七大报告指出:“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。……生态文明观念在全社会牢固树立。”2012年党的十八大报告在进一步完善的基础上系统论述了生态文明建设的重要意义，提出了生态文明建设的举措:优化国土空间开发格局;全面促进资源节约;加大自然生态系统和环境保护力度;加强生态文明制度建设。可以看出，中国共产党对生态文明的认识经历着一个不断深化的过程，党的十七大报告提出了生态文明观念，党的十八大则把这种理念具体表述为尊重自然、顺应自然、保护自然的生态意识。这种意识是基于经济发展过程中出现的资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势而提出的，具有明确的针对性。它是转变传统的经济发展模式、抑制市场消费主义和设计具体保护制度的前提。党的十七大报告提出生态文明建设的着力点是形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，而党的十八大报告进一步提出了优化国土开发格局和加强生态文明制度建设，内容更加完善。我们分析生态文明的内涵，上述两个方面提供了基本框架，具体研究都要围绕着这个框架展开。

(二)生态文明的价值

生态文明的价值问题是人和自然的关系问题。我们可以从两个方面来探讨这个问题。从宏观层面上，人作为自然界的一部分，必须遵守自然界的基本规律。自然界不是任我们支配的奴隶，人类不能为所欲为，也就是说我们对自然施加的行为不是没有限制的。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”［3］到目前为止，我们并没有认识到自然界的发展规律，更谈不上征服改造自然了。生态文明是人类对自身能力的一种清醒认知，是对自然的一种理性态度，是对自身征服欲的一种抑制。从具体层面上，生态文明是对个人消费主义、地区GDP竞赛和国家大国梦的一种反思。消费主义是和市场主义相伴而生的一种消费方式，渴求无节制的物质享受和消遣，并把这些当作生活的目的和人生的价值。地区GDP竞赛是地方政府为了证明主政者的能力和赢取上级肯定而进行的一系列招商引资、争取中央项目支持、打造政府形象的行为。虽然有学者认为这是当前中国经济保持高度发展的动力所在，但我们不能不看到这种发展模式带有很大的盲目性。大国梦则是中国渴望迅速回归世界大国的一种梦想。任何一国都有这种梦想，但中国还是略显着急了点，而把经济实力作为最主要的追求目标。可以看出，上述三种存在只关注市场主义，忽视了由此带来的生态危机。当前中国，野生动物的肆杀滥捕、城市城镇乃至农村发展格局的无序规划、资源能源的过度开采利用、环境保护意识的不被重视等问题已经越来越严重。在这种大背景下，生态文明建设的价值就在于对上述问题的清醒认知，同时开始关注如何纠正它们。

二、生态文明建设的现实困境

生态文明建设的困境来自于个人和企业生态意识的迷失，而这背后则是政府的不作为。政府为什么不作为?这是由当前的经济发展模式和地方官员评价体系决定的。

(一)经济发展模式对生态文明的影响

当前支撑中国经济发展的模式是中央政府主导性和地方政府自主性相结合的发展模式。中央政府的主导性通过制定一些可量化的发展指标、明确发展的基本方向和大规模的基础设施建设来体现，并在此基础上对地方政府分权。地方政府的自主性则通过发挥自己的积极性和创造性完成发展指标来体现。问题在于，各级地方政府官员为了自身的政治前途，不再仅仅满足于达到这些指标，而是想方设法去超越它们。谁的发展速度快、谁的经济总量高，谁的地位就重要、晋升空间就会大。于是，各级地方政府就展开了一场史无前例的GDP竞赛，也就是这场竞赛成为推动我国经济高速发展的强大动力。不难发现，这种经济发展的模式必然会带来这样一种现象，即各级政府为了追求发展速度和经济总量的增长而带来的生态短视，他们对引进项目没有进行严格的环境评价，或者根本不进行环境评价，造成企业对当地环境的破坏，同时对区域发展没有进行科学的规划，城市盲目扩张、开发区遍地开花、农村建设规划混乱。环境保护部门由于缺乏独立性，对项目审批流于形式，睁一只眼闭一只眼，甚至常常出具虚假的环境评价报告。为了增加财政收入，地方政府纵容企业和个人对矿产资源的过度开采、对渔业资源的过度捕捞、对淡水资源的过度抽取等。关注眼前利益，不考虑未来发展。政府官员都想着过几年自己会被调走，污染的环境后果不用自己承受。但是如果大家都这样想都这样做，整个生态环境都会遭到破坏，人人也就都是受害者了。从中央政府的角度，生态环境的破坏早就引起高度的重视，并且不断出台加大环境保护的规定，国家环保总局也升格为国家环保部，但效果并不明显。原因就在于，地方政府自主性的发展使其权力不断扩张，导致中央与地方政府的关系成为一种“行为联邦制”。［4］在这种体制下，地方是否执行中央政策，完全取决于政策是否符合地方利益。地方政府的这种行为常常使中央的意志无法落实。尽管中国共产党从十七大就提出了生态文明建设，但问题并没有得到解决，根本的原因就是中国的经济发展模式没有改变。十八大中国共产党再次强调生态文明建设，并且明确提出了建设举措，但任务依然任重而道远。

(二)官员政绩评价体系对生态文明建设的影响

改革开放后，评价领导干部不再是政治挂帅，而是以政绩作为评价标准。这应该说是一大进步。然而在具体的实行过程中，政绩被片面理解为可以具体量化的经济指标，把GDP增长作为主要的政绩评价指标。以经济指标代替政绩，误导和扭曲了干部行为。很多地方把招商引资作为考核下级官员的硬性指标，分配任务。很多部门“不务正业”不说，招商过程中还出现了不切实际，不计长远，乱上项目，不重视质量和效益，不重视经济和社会的协调发展，不重视人与自然的和谐相处等很多问题。官员政绩评价体系存在的问题不仅学界广泛关注，政界的改革呼声同样强烈，但情况并没有根本改观。为什么出现这种情况?原因就在于中国以GDP主义为主导的经济发展模式没有改变，总希望先强大起来，再解决下一步的问题。在这种情况下，关注公共福利、关注环境保护都会直接影响到当前的经济增长速度，影响到既定的经济发展目标。怎么办?只能先放一放了。不难发现，生态文明建设的责任主要在地方政府，而地方政府能不能、愿不愿承担这个责任，科学的官员评价体系的建立就尤为重要。

三、生态文明的制度建设

生态文明建设首先是一种生态意识的形成，但生态意识的形成光靠宣传是不行的。可以说每一个人都有生态意识，问题是如何让他不做破坏生态的事情。在中国，政府权力强大、社会组织弱小、个人日渐原子化，因此，生态意识的形成，政府就难辞其责。政府有两种选择:一是GDP主义;一种是生态主义。如何让政府选择后者，或者说在选择前者的同时兼顾到后者，制度建设势在必行。对于生态文明制度建设，党的十八大报告明确提出要建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。如何使这些制度能够建立起来，并真正得到落实，首先需要关注以下两个问题。

(一)建立绿色GDP考核体系

官员考核体系就像指导政府决策的指挥棒，单纯用GDP考核干部致使部分领导干部的决策和行为出现了很多问题，取消传统的GDP考核体系己是当务之急。所谓绿色GDP，是把经济增长和环境保护很好地结合起来，指从GDP中扣除自然资源耗减价值与环境污染损失价值后的剩余的国内生产总值。为了避免更大范围的资源滥用和环境破坏，避免生态环境的进一步恶化，我们必须用绿色GDP作为官员业绩的主要衡量标准，把资源的利用效率和环境保护的情况纳入干部考核范围。考察领导干部不仅要看他对经济发展的成绩，也要考核他是否注意保护生态环境，节约资源，推动粗放型经济增长模式向低消耗、高利用、低排放的集约型模式转变。要把绿色GDP作为落实科学发展观、实现可持续发展的重要指标之一，把各级领导干部从过度重视单纯GDP引导到重视科学发展和可持续发展上来。用绿色GDP取代GDP作为干部考核的重要内容，已成为社会各界的共识。这种考核体系不是单纯某一指标的变化，关键是要让政府决策者树立生态意识，真正为生态文明建设做出点实实在在的事情来。十八大报告明确提出保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。只有切实落实绿色GDP考核体系，才能实现十八大报告中提出的优化国土空间开发格局、全面促进资源节约和加大自然生态系统和环境保护力度等目标，实现中国的持续健康发展，给我们的子孙后代留下一片蓝天、一汪清水、一个舒心的生活环境。绿色GDP不能仅仅是一种理念，更是具体的可量化的指标设计和不同指标的比例平衡，评价主体不仅要有政府部门，也要有专业的环境评价机构和辖区内的民众参与，评价结果不能仅仅是一个参考，而要真正对官员的政治前途产生影响。

(二)完善环境保护部门管理体制

在中国，地方环保部门虽然受上级环保部门的业务指导，但主要受同级人民政府领导，这主要表现在地方人民政府掌握着环保部门的人事权和办公经费等。这种管理体制在当前公民生态意识不强的背景下暴露了很多问题，如执法不严、环境保护主义、环保投入低、执法人员素质不高等。近年，对环保部门实行垂直管理的呼声高涨，人们认为上述管理体制是制约环保部门发挥职能作用和环境恶化的一大原因，而垂直管理则能够确保环保部门的领导水平和环保行政执法的力量，提高环保执法人员的素质和执法水平，保证环保部门获得必需的财政支持。这种管理体制打破地区界限，消除地方间推诿扯皮，防止本位主义、地方保护主义的干扰，真正保障环保部门能从国家和地方的整体和长远利益出发独立自主地严格执法，实现环保执法的高效、统一。与此同时，认为垂直管理改革要慎行的声音也一直存在。他们认为，中国环境恶化的根本原因是“GDP至上”的发展观、政绩观和相应的干部考核选拔制度，地方保护主义只是以上问题的表现形式。根本的制度不改变，垂直管理体制只能减缓而不能解决地方保护主义问题。与此同时，垂直管理体制会弱化当地政府的环保积极性和环保能力，使其不再支持配合环保工作，进而导致环保部门“不作为’、“乱作为”或“难作为”，同地方政府关系紧张。另外，垂直管理体制同我国环境保护法的法律规定相冲突。另外，从质检、药监、工商等部门垂直改革的效果看，很多问题依然存在，有的效果甚至还不如属地管理。

上述关于环保部门管理体制的争议，都显示了这个问题的重要性。在生态文明建设的大背景下，结合当前环境恶化日益严重的现实，环境评价指标要作为考核地方主政者的硬性指标，实行对地方政府领导和环保部门领导的“一票否决制”，而这种评价权要由上级环保部门、专业机构和公民共同决定。这是一种对地方保护主义的制约机制，是对属地化管理的一种平衡。环保部门是一个专业性很强的职能部门，对其进行垂直管理有一定的必要性，但这种垂直管理需要地方政府的配合和支持。目前，可以按照决策、执行、监督相协调的原则配置环保权力和责任，构建环保部门管理体制。具体包括环保决策权向同级环保主管部门集中;监督权向上级环保主管部门集中等。

本文作者：陈勇 单位：北京师范大学