生态文明体制改革分析

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1生态文明建设的政治目标及其要求

相对来说，对十七大报告提出、十八大报告系统阐发的“生态文明建设”的实践层面依据的理解要更容易些，而对此最权威的概括无疑是十八大报告的表述:“资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。”因而有理由相信，上述三方面事实信息的充分公开本身就是对全社会公众的超乎我们想象的有力的社会政治动员。人们会更加确信，我国所遭遇的是对一系列自然资源与生态环境区域性“红线”突破的危机，因而面临的是从发展阶段性、发展模式到发展理念的一种综合性挑战。对“生态文明建设”的理论层面阐释，是一个更为复杂、也会蕴涵着更多争议的问题，但对于如何理解其现实推进的政治动力异常重要。换句话说，我们只有搞清楚生态文明建设需要建设什么，才能真正明白如何从政治上去推动这一进程。依据十七大、十八大报告的阐述，生态文明(建设)概念可以概括为如下四重意涵:其一，生态文明在哲学理论层面上是一种弱(准)生态中心主义的自然/生态关系价值和伦理道德;其二，生态文明在政治意识形态层面上是一种有别于当今世界资本主义主导性范式的替代性经济与社会选择;其三，生态文明建设或实践则是指社会主义文明整体及其创建实践中的适当自然/生态关系部分，也就是我们通常所指的广义的生态环境保护工作;其四，生态文明建设或实践在现代化或发展语境下，则是指社会主义现代化或经济社会发展的绿色向度。进一步说，前两点基础上的综合，应该是一种更为完整的“生态文明观念”的概括。也就是说，生态文明及其建设概念内在地意味着或蕴涵着一种既“红”又“绿”的革命性变革。但客观而论，迄今为止的学术探讨都拘泥于或者“红”或者“绿”的议题领域，而明显缺乏一种实质性的“红绿”联盟或融合思路。后两点在相当程度上只是不同学术视角和语境下的理论概括或表述，却有着大致相同的对象实指(在现实中自然生态景观与人文历史遗产的保护和生态可持续发展往往并没有质的区别)。而一个逐渐被认同和接受的观点是，“建设生态文明”应该是一个同时包括生态文明的生态(自然)管理、经济(生产与生活)、社会(人居)、文化、制度的复合性系统。生态文明(建设)概念上述界定的最大好处，是可以帮助我们认识到这样一种新型理论与实践的制度性挑战与变革意蕴。概括地说，我们不仅需要在认识上实现对社会主义现代化建设的“五位一体”的整体性理解，而且要致力于构建一种确保“五位一体”总布局得以实现的新制度体系和体制，也就是创建一种新政治。一方面，生态文明的政治制度是生态文明建设的重要目标。

它包括两个核心性要素:一是建立在一种生态民主的新民主政治基础之上，二是社会主义的政治性质。就前者来说，我们要学会和通过不断“绿化”的公民政治意识，来主动地重构人与自然、社会与自然之间的政治制度性关系;就后者来说，我们要逐渐学会和更多通过资源生态与社会财富的公正与公平分配，来尽可能减轻人类社会对自然生态系统的开发利用压力。无论是“建设美丽中国、实现中华民族永续发展”，还是“努力迈向社会主义的生态文明新时代”等提法，都首先是作为执政党的中国共产党的政治信奉与承诺的一种表达，当然同时也是中华民族长远/根本利益以及最广大人民群众政治意愿的体现。因而，生态文明政治制度的建设过程，就是我国社会主义现代化制度与体制不断完善的过程，也就是我国社会主义制度、道路与理论不断完善的过程。另一方面，生态文明建设的现实推进离不开绿色的政治动力。创建或走向生态文明的关键在于“建设”，而生态文明的建设举措和实际进展，都离不开绿色政治力量的推动。如果把生态文明划分为生态环境、生态经济、生态社会(人居)、生态制度和生态文化等五个构成性部分，那么所有这些构成性要素的萌生、成长与扩展，都需要适当的政治力量的积极推动。比如，生态经济发展的直接动力也许是市场，但无论是市场的培育管理、技术产品的研发，还是消费者的意识与行为转变，都离不开政府或非政府力量的政治推动。更明确地说，落实“五位一体”总布局、努力建设美丽中国的首要政治目标，或者说“重中之重”，就是建设一个强大的“环境国家”或“生态文明国家”。“环境国家”是指现代国家(政府)与社会之间的一种“绿色契约”关系。国家(政府)依法享有对主权辖区内生态环境的保持、保护与合理利用的管治权限与职能，而人民拥有对国家(政府)的环境管治进行赋(撤)权并行使民主政治监督与抗争的主权权利。具体地说，“环境国家”体现为一个国家的生态环境立法、生态环境执法和生态环境司法制度体系的总和。它们作为一个整体，共同承担着维护一个国家的生态环境安全、健康与美丽的管治责任，而这种管治责任的大小及其行使又离不开人民群众的(再)赋权和政治监督。生态环境尤其是自然生态景观和人文历史遗产的有效保护，是生态文明建设的最直接性任务，而这也是“环境国家”理应承担的首要责任。由此而言，强有力的“环境国家”，既是大力推进生态文明建设的重要内容，也会成为生态文明建设不断取得进展的重要动力。各级人大和政府制定的生态环境或生态文明建设法规，是“环境国家”权能与管治能力的基本体现。从最终可能写入宪法的“大力推进生态文明建设”条款，到街道社区的生活垃圾分拣处置规定，真正体现的都是我们国家对一种生态文明的生产方式与生活方式的自觉意愿和政治追求。俗话说，“无规矩无以成方圆”，生态文明和环境友好的生产方式与生活方式的不断政策化与法规化，表面看起来是对人们行为自由的某种程度制约与限制，但从根本上说，则会有助于人们主动形成与接受一种与自然和谐共处的习惯、文化与文明。即使从文明的最原始意涵来说，它也不仅意味着人类在自然世界中的生存与行动自由(基于技术进步与经济社会组织改进)，还包含着人类对自身的诸多纯粹自然性欲望的主动节制与约束。生态文明建设也是如此。而必须强调的是，广义上的“环境国家”，除了包括一大批掌握先进绿色技艺、又具有生态意识自觉的企业，还应包括或依托于一个健全的“生态文明社会”。也就是说，生态意识自觉与组织起来的公民，成为生态文明建设中的主体与主要推动力。一方面，就像文明的根本性体现是人的素质一样，生态文明的根本性体现也是人的素质。这意味着，生态文明及其建设，归根结底是要实现人的素质的培育与提高。换句话说，生态文明建设的首要任务，就是培育和造就成千上万的具有生态文明素质的“绿色新人”。另一方面，“绿色新人”只能首先来自那些率先实现了文化意识革新与生产生活方式变革的少数公民(群体)，而他们将会成为整个社会实现生态文明性变革的引领性力量。因而，生态文明建设的制度性前提，就是创造适当的经济社会条件，从而使之成为由少数“绿色新人”带动的、由最广大人民群众参与的大众性事业。

2对生态文明制度建设与体制改革的构想

基于上述理解，即生态文明建设的基本政治要求，是在中国共产党的政治领导下创建一个社会主义的“环境国家”或“生态文明国家”，贯彻落实十八届三中全会《决定》关于生态文明制度建设与体制改革的决策部署，就是一个远为全面而深刻的“生态民主重建”进程，而不简单是一个“行政扩权”或“制度与政策经济化”过程。从宏观构架的角度讲，“环境国家”或“生态文明国家”建设，应特别强调如下四点:一是执政党“绿化”建设。十八届三中全会《决定》分为16个部分、60项议题，最后一项、但也最为关键的一项，是“加强和改善党对全面深化改革的领导”。对照《决定》第58－60条，如何把全党同志的思想和行动切实统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来、如何提供强有力的组织保障和人才支撑、如何更好发挥人民改革主体的作用，对于生态文明制度建设和体制改革都至关重要。十八届三中全会后成立了中央全面深化改革领导小组以及“经济体制和生态文明体制改革专项小组”，中组部出台了明确不再以GDP作为考核地方领导干部政绩主要依据的规定，以及全国各省市已广泛开展的生态文明建设试点，都是党中央加强与改善这方面改革领导的重要体现，尽管其长期效果还有待验证。但另一方面必须承认，对于社会主义生态文明理论与实践这个崭新的议题领域来说，中国共产党还首先是一个学习者和探索者。比如，近几年来由于雾霾频发而凸显的生态环境质量问题，需要全党作出一种更为积极的民生与民主政治回应。必须让全党充分认识到，我们面临的生态环境问题与挑战，已很难简单通过污染治理与节能减排等经济技术手段来加以解决，而是必须致力于从发展模式到发展理念的全方位转变，而实现这种转变的“理论武器”和“政策抓手”，就是大力推进生态文明建设。就执政党“绿化”建设来说，可以做的工作还有许多，但最根本的是对党政干部关于“生态文明建设”重要性、紧迫性、艰巨性的思想教育。十八大报告在执政党建设部分强调了“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”和“精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险”，而必须强调的是，推进生态文明建设同样是党面临的长期的、复杂的和严峻的考验，生态环境管治失信(甚或失败)危险同样日趋尖锐地摆在全党面前。总之，必须像惩治腐败那样高度重视生态文明建设问题，实质性提高全党的生态文明建设领导水平和执政能力。当然，党的思想建设、作风建设、组织建设，从来都是一个有机整体，离开了后者的前两者都难以取得实效。而可以肯定的是，中国共产党“绿化”建设的水平，将在很大程度上决定我国生态文明建设的实践进展。二是环境法治政府建设。十八大报告明确要求“加快建设社会主义法治国家”，而十八届三中全会、四中全会的《决定》则进一步提出“推进法治中国建设”，以法治精神统领和指导全面深化改革。建设法治中国的基本要求是，一方面坚决维护宪法法律权威，另一方面要坚持依法治国、依法执政、依法行政的共同推进，坚持法治国家、法治政府和法治社会的一体化建设，尤其是司法机构依法独立行使其审判权检察权。

具体到我国的环境法治政府建设，新中国成立以来尤其是改革开放以来，我们已初步建立了一套以宪法、刑法、民法等相关基本法和环境保护法、专门性生态环境保护法律为基本内容的法律体系(当然还包括相关性国际法和地方法律规章)，以及负责法律制定、实施与监督的立法、司法、行政执法制度体系机制。这是积极的一面。但也必须承认，我国的环境立法、司法和行政执法存在着显而易见的缺陷与不足，未能在促进我国的生态环境保护方面发挥其应有的作用。在立法方面，环境立法精神与原则的严重滞后已成为一个十分突出的问题，这一点在最近的《环境保护法》修改中已暴露无遗———仍不愿明确接受已成为国际通例的宪法性公民环境权益和基础性环境政治参与权利;在司法方面，生态环境法律的“软法”或“二等法”地位虽然是一个世界性现象，但在我国表现得尤为严重，而这与司法部门长期过于谨小慎微的态度密切相关;在行政执法方面，对法律渠道本身的不信任和对行政处罚手段的青睐(“以罚代法”)，在进一步损害环境法律本身权威的同时，也严重弱化了环境行政执法的权威性与效力。解决上述问题的总体思路，还在于按照十八届三中全会、四中全会《决定》的要求，既要进一步改善我们的生态环境立法质量与水平，使之更加契合我国应对严重环境挑战和推进生态文明建设的现实需要，又要花大力气提高我们的环境司法与环境执法的质量和水平，实质性克服目前的“有法不依”和“以罚代法”问题。更具体地说，提高环境立法的重要路径之一，是更广泛地开展相关议题立法的民主辩论和公众参与。而改善环境司法和行政执法的关键，则是真正保证司法与执法系统的独立性，同时大力强化对司法与行政系统的法律和民主监督，并对各种形式的渎职、失职或违法行为严加惩处。而其中的关键性环节，就是社会、公众与媒体的更充分和有序介入。三是环境行政监管制度/体制建设。从环境保护和生态文明建设的本质要求来说，目前这种条块分割的行政制度与体制并不是一种适当的模式，甚至有着许多内在性的缺陷。正因为如此，十八大报告、十八届三中全会与四中全会《决定》和习的系列讲话，都强调了应依据自然生态系统的整体性来整合执法主体、相对集中执法权，努力建立一种权责统一、权威高效的行政执法与监管体制。具体而言，我国的环境行政监管制度与体制至少存在着如下几个方面的问题:“职权落差”———自2008年升格为部级的环保部依然是中央政府权力构架中的一个弱势单元，因而很难履行公众期待的全国生态环境保护与改善的国家责任;“整体协调性差”———不仅不同生态环境要素，而且不同大气成分也可能隶属于不同行政部门的现实，使环保部与其他部委缺乏应有的既分工又合作，而大部分环境突发事件的失当处置所损害的都是环保部的社会形象;“体制不畅”———环保部目前的机构框架(主体司局、区域督查中心和附属性事业单位)，与其他传统型部委相比并没有实质性的改变，因而很难成为一种有效应对复杂的生态环境议题的监管制度/体制;“能力较弱”———以环保部为核心的生态环境行政监管部门的行政执法、政策管理、领导水平和职员素质，都存在着一个能力不足的问题，因而难以在协调各政府部门、动员社会各界力量方面扮演一种领导者的作用。例如，十八届三中全会《决定》要求的划定各种“生态红线”，其中许多领域的“红线”并不是目前的环保部一家能够划定的，而即便它这样做的话，也有一个所划定的“红线”会不会被其他部委和地方政府以合法名义突破的问题。改进我国环境行政监管制度/体制的总体思路也应包括两个方面:一是从整个国家制度框架的顶层设计上做出一种更为合理的规划，比如将“大力推进生态文明建设”和“环境基本人权”写入宪法，设立“中央生态文明建设指导委员会”(或明确把“生态文明建设”纳入目前的“中央文明办”工作范围)，组建更高行政级别的“国家生态环境与遗产委员会”。但所有这些制度性安排，不是为了简单扩大某一行政部门的权力，而是确保中央政府各部门和各级政府真正按照“五位一体”的总要求，将生态文明建设融入其中，直至生态环境保护和生态文明建设成为一种自觉的执政理念与行政意识。二是经过重建或整合的新环境部(或生态环境与遗产委员会)能够在组织架构(横向和纵向)、运行机制、工作方式等方面进行重大改革。比如，将生态环境保护法规的贯彻落实与行政监管责任更多转交给地方政府，将工作重点更多地转向对国家的经济社会发展转型或可持续发展提出立法与政策建议，更多地扮演“环境国家”创建中的国家与社会之间的管治平台提供者的角色，等等。四是“环境公民社会”建设。应该说，环境公众参与或生态文明建设中的公民主体参与，都是理论上不难说明的问题。十八大报告和十八届三中全会《决定》也从不同角度阐述了这方面工作的重要性。

十八大报告强调的是加强生态文明宣传教育，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会治理的基础作用，而《决定》强调的是人民是改革的主体，当然也是生态文明建设的主体。但客观而言，作为生态文明建设目标与动力要求的、或者说作为一个健康“环境国家”的基础与支撑的“环境公民社会”建设，我们还存在着一系列的突出问题。除了目前人们更为关注的环境非政府组织的生存与成长问题，还有更普遍性的公民个体的基本环境权益保障问题、如何更好发挥环境学术共同体的作用问题，等等。一方面，自20世纪90年代初发展起来的我国环境非政府组织，仍处在一种非常初级性的阶段。政府支持性非政府组织的主导地位和草根性非政府组织的艰难生存状况，都不利于其作为一个整体发挥一种建设性的作用。另一方面，更多公众借助于网络技术(而不是非政府组织)对个体或群体环境权益的维权，大大增加了群体性环境事件发生的频率与不确定性，而且越来越具有一种“社会抗争”的色彩。此外，完全可以在国内外舞台上发挥一种更积极作用的“环境学术共同体”(“绿色智库”)建设，也需要更多国家层面上的推动。应该说，对于上述问题的解决，政府近年来已经采取了许多举措。比如从2012年起放宽对社会非政府组织的法律登记要求，逐渐增加政府对非政府组织服务的购买，通过各种全国规划(像《“十二五”全国环境宣传教育纲要》)支持部分理论基地的建设，等等。但从生态文明制度建设和体制改革的角度说，国家还需要采取更进一步的措施来促进一个健康活跃的“环境公民社会”成长。比如，环保部2014年下半年了进一步推动环境公众参与的政策文件，其中一个重要措施就是鼓励组建各省的“环保联合会”，但问题是如何使之真正成为一个民间性、但又不会草根化的非政府组织;再比如，国家应该组建一批覆盖主要议题领域、学科和学术机构的国家级“绿色智库”，环保部等部委的相关机构可以更多地承担一种组织、协调与服务的角色。综上所述，如果立足于一种明确的环境政治学立场，就不难发现，十八届三中全会《决定》部署要求的“加快生态文明制度建设”，必须在十八大报告阐述的社会主义现代化事业“五位一体”总布局的视野下，充分考虑把生态文明建设融入政治建设的目标与动力要求。相应地，它就不仅仅是生态文明的经济制度与体制、生态文明的行政监管制度与体制的建设和改革问题，还是一个内容更为深刻、影响更为深远的政治与社会的生态民主化重建进程。而对于其中的挑战与困难，我们必须同时做好进行攻坚战和持久战的准备。

作者：郇庆治 单位：北京大学