工伤保险先行支付管理风险及建议

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摘要：国内企业安全生产风险长期居高不下，在企业生产期间常常发生各种工伤事故。为保障劳动者的权益，国家推出了工伤保险先行支付制度。但工伤保险先行支付在经办管理过程中，也遇到了一些风险。为完善工伤保险先行支付制度，必须对这些风险予以关注。本文将分析工伤保险先行支付经办管理中的风险，并就如何完善工伤保险先行支付制度提出建议。

关键词：工伤保险先行支付；经办；管理风险；分析；建议

长期以来，许多制造业企业采用落后的生产技术、设备、工艺进行超强度的连续性生产，许多建筑施工企业则组织大批农民工搞“人海战术”，不分昼夜地连续施工；加之企业为了节约成本，对安全生产管理缺乏重视，导致每年都会发生大量工伤事故，造成职工因工伤亡。仅在2016年，全国有1036139名职工被认定为工伤，22436名职工因工死亡。为保障广大劳动者，尤其是农民工的基本权益，国家推出了工伤保险先行支付制度。但这一制度在运作过程中遇到了一些风险，必须对这些风险予以高度的重视。

一、工伤保险先行支付制度运行中出现的风险

长期以来，在民营企业与农民工的劳动关系上，始终存在着用人单位与劳动者地位不对等的问题。由于农民工数量众多，供过于求，民营企业的老板往往居于强势地位，可以随心所欲地招聘、解雇农民工；农民工遭受工伤事故后，老板又不愿承担任何责任，而是将农民工一脚踢出企业，任由受害的农民工流落街头，造成了极为恶劣的社会影响，甚至引发了许多农民工集体维权的群体性事件。为保障农民工，尤其是遭受工伤事故的农民工的正当权益，人社部在2011年推出《社会保险基金先行支付暂行办法》（2018年12月《暂行办法》进行了修订），《暂行办法》第六条明确规定：职工被认为定为工伤，在用人单位拒绝支付全部或者部分费用的情况下，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料，向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇。若农民工发生工伤事故，社会保险机构可以为农民工提供垫付性先行支付，包括医疗费用与康复费用、住院伙食补助费、生活护理费、劳动能力鉴定费，等等。若受伤的农民工工伤等级达到1-4级，社会保险机构可按月向受伤的农民工发放伤残津贴；若受伤的农民工工伤等级达到5-10级，社会保险机构须向受伤的农民工发放一次性伤残补助金，或一次性医疗补助金；若农民工因工伤不治身亡，社会保险机构还须向工伤罹难者的家属供养亲属抚恤金、丧葬补助金、因工死亡补助金。我们应当看到工伤保险先行支付制度的设计初衷是好的，我们也要看到这一制度在运作中遇到了一些经办管理上的风险：（一）工伤保险基金支出加大。自实施工伤保险待遇先行支付以来，各地方的工伤保险基金支出便不断扩大。以温州市为例，2012年温州工伤保险收入为4.06亿元，当年温州工伤保险待遇支出为2.86亿元；2013年，温州工伤保险收入为4.55亿元，相较于上年增长了10%；2018年温州工伤保险待遇支出却上升至3.35亿元，相较于上年增长了14%，工伤保险基金的支出明显上升，而且其增幅超过了工伤保险基金收入的增幅。长此以往，势必出现较大的缺口，甚至造成工伤保险基金入不敷出。（二）社会保险机构追偿难度大。《社会保险基金先行支付暂行办法》第十三条规定：社会保险机构为职工先行支付工伤保险待遇后，应当责令用人单位在10天内偿还。但从实际执行情况来看，社会保险机构向用人单位追偿工伤保险待遇比较困难，有的民营企业发生重特大工伤事故（如爆炸、火灾）后，全部固定资产与流动资金化为乌有，企业随之注销，社会保险机构不可能在一片废墟上追偿到钱款。一些民营企业的老板缺乏道德素质与公民意识，发生工伤事故后直接跑路，社会保险机构却对这些逃之夭夭的老板无可奈何；一些民营企业的老板债台高筑，甚至借高利贷维持企业运营，企业长期处于资不抵债的状态，发生工伤事故后根本拿不出钱来。有专家对2014年广州市工伤保险基金运行进行了专项研究发现，截至2014年8月，广州市工伤保险先行待遇支付累计达188万元，但社会保险机构却未能向用人单位追偿到一分钱。

二、完善工伤保险先行支付制度的建议

工伤保险先行支付制度与市场经济紧密关联，在其实施过程中，必然与市场环境发生频繁、复杂的互动；而市场环境又始终处于波动之中，因此，工伤保险先行支付制度势必遭遇各种各样的风险。应当看到，这些风险是市场经济条件下的一种正常现象，而社会保险机构应当主动完善工伤保险先行支付制度，积极实施有效的风险管理，以管控风险、防范风险、减少风险、化解风险。（一）主动辨识各种风险。运用SWOT分析法对工伤保险先行支付制度进行分析，我们不难发现：工伤保险先行支付制度的确存在着追偿难度大的劣势（weaknesses），同时还要面对许多不确定性的挑战（threats）；但工伤保险先行支付制度受到国家的大力支持和广大劳动者的欢迎，具有较高的道义优势（strengths）；从长期来看，我国工伤保险与发达国家，尤其是斯堪的纳维亚国家相比还有较大的差距，因此，工伤保险先行支付制度还有进一步发展的良好机遇（opportunities）。所以，社会保险机构应当坚定起信心，应当看到当前工伤保险先行支付中遇到的种种困难，都是可以克服的困难；应当主动辨识各种风险，运用标准调查表法、风险因素分析法、现场调查法，仔细识别各种风险，评估这些风险对于工伤保险基金运行造成的影响，做到心中有数。（二）强化事前控制。有条件的社会保险机构，应当强化事前控制。具体来说，社会保险机构须主动、认真地研究本地区每一家企业的资产（包括固定资产、金融资产、流动资产、应收票据、应付票据、流动负债、长期借款等），每一家企业的营业成本、营业收入、营业外支出、当年利润；每一家企业的职工人数、职工工龄、职工素质（包括工作经验、技能水平）、经营者的素质（包括其个人信用、道德、管理能力等），以及每一家企业的生产设备、生产环境、劳动时间、安全管理；详细掌握本地区所有企业的生产经营情况。对于有可能发生工伤事故的企业，社会保险机构必须加大关注力度，督促企业主动加强安全生产管理；对于道德败坏、品行恶劣、又负债累累的老板，必须督促他们为员工缴纳更多的工伤保险费。通过强化事前控制，可以有效降低工伤事故的发生率，继而有效降低工伤保险基金的支出，从而保障工伤保险先行支付制度长期平稳运行。强化事前控制，着力降低工伤事故发生率与农民工伤亡数量，应当被视作社会保险机构开展各项工作的重中之重。今天，我国已经成为世界制造业大国，200多种国内工业品产量超过美国、俄罗斯、日本、欧盟28国，高居世界第一位；但另一方面，我国也是世界工伤大国，各资本主义发达国家的工伤伤亡人数均明显低于我国。据统计，2010年，日本全国因各类工伤造成的员工死伤人数为107759人，其中工亡人数为1195人，在全部就业人口中，工伤伤亡人数占比不足0.2%。反观我国，每年因工伤造成的劳动者死伤人数均在100万人以上，数量超过日本的十倍以上。仅就温州一个城市的情况来看，2011年全市共有16776名员工遭遇工伤，126人因工身亡；2012年全市又有16947名员工遭遇工伤，143人因工身亡；2013年全市有17828名员工遭遇工伤，125人因工身亡；这其中暴露出的不仅是民营企业生产工艺、生产方式落后，生产条件恶劣，还暴露出了一些地方盲目以GDP为纲，漠视农民工的合法权益与人格尊严。假若我们不能强化事前控制，切实降低工伤事故发生率，则无论国家财政投入多少支持，也无法弥补工伤保险先行支付的缺口。因此，社会保险机构必须强化事前控制，必须督促每一家企业加强安全生产管理。（三）强化事后追偿。许多企业对社会保险机构缺乏敬畏。因此，社会保险机构应当与银行、法院、检察机关、公安部门、工商机构主动联手，建立共同追偿机制。一旦某家企业发生工伤事故，社会保险机构在第一时间先行支付工伤保险待遇，同时银行立即冻结该企业的账户，公安部门、工商机构等行政执法部门迅速赶到该企业进行调查，从而形成较大的合力，强化事后追偿；并对其他企业产生震慑效果。

三、结束语

工伤保险先行支付制度体现了国家对于广大劳动者的尊重。虽然工伤保险先行支付制度在运行过程中遇到了一定的风险，但我们应当迎难而上，主动迎战这些风险，以切实保障劳动者的合法权益。

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作者:邱凤娟 单位:曲阜市人力资源和社会保障局