税务管理优化指标评析

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一、税务管理内涵的界定

税务管理，既不同于宏观层面的“税收管理”，也有别于微观层面的“税收征管”，是一个属于中观层次的学术概念。税收管理侧重于强调国家宏观税收政策的调控，税收征管集中于税务登记、账簿及凭证管理、纳税申报等环节，主体在某个具体的业务部门甚至具体的业务人员。税务管理与它们不同，主体在税务机关，具体到我国的税务实践，就是国家税务局与地方税务局；内容包含了整个税务系统的组织建设、业务办理、对外关系等各方面。因此，税务管理的优化是一项系统工程，必须站在各税务机构的角度，从全局考虑，才能得出较为理想的评价指标。

二、税务管理优化指标体系研究的现状

构建税务管理优化指标体系的方法属于客观定量评价法，在国内外实践较多。但是，对于税务管理优化指标体系建设的探索还处于初级阶段，并未有一个全面完整的体系对税务当局的税收实践加以客观评价。具体来说，这些指标体系的共性是，通过描述性指标来刻画税务管理的各个环节，在设定一定权重与标准值的基础上，定量地对某税务机关在考察年度内的表现进行打分；通过比较得分情况，可以获知税务机关在这些年度内的税务管理优化情况。这些指标体系的主要区别在于，由于对税务管理过程的理解不同，导致指标体系分类的角度不同。例如，美国国内收入局IRS（InternalRevenueService）将税务管理业绩评价分为目标层、战略管理层、操作层、一级员工层等四个层次，针对不同层次设定不同指标，在系统内推行一种平衡评价体系。此外，IRS还从与纳税人的互动关系入手，设计了一套基于申报前、申报中、申报后这一过程的评价体系。通过这一体系设定了税务人员的工作规则，从而为考核员工绩效提供了可能。又如，我国深圳市国税局提出了几种税务管理绩效评估的指标体系建设方案，对税务管理优化指标的建设做出了不少有益尝试：从税务现代化角度出发，设定了征管效能、服务水平、信息化程度、组织资源能力等四项大类评价指标；从指标内在属性出发，提出了“个性目标＋共性指标＋主观评价”的绩效评价模式；从基层单位实际工作需要出发，设计了税收法治、税收征管、纳税服务、队伍建设、内部管理等五个一级指标。

三、税务管理优化指标体系的构建

税务管理的内涵决定了税务管理指标体系的建立应该站在税务机构全局的高度：税务机关的最终任务便是高效组织国家财力、提供优质纳税服务，税务机关的一切活动都是为了满足这些需要。因此，我们将税务管理的优化细分为如下四个过程：对内组织优化、税政业务优化、人力资源优化、对外服务优化。

（一）对内组织优化

对内组织优化，指的是税务机构作为一个整体本身的优化，反映了税务机关在一定时间范围内整体的绩效表现，是税务管理优化过程的内核所在。

1.税务机关的现代化

（1）征收率。指一国当期实际征收税款与应征收税款之间的比例。由于征收率综合了经济总量和结构、征收成本、征管水平等因素，被理论界用作监控税源管理水平的常用指标。一般认为，发达国家的征收率在80%到90%，发展中国家在70%—80%左右。据统计，美国的应收尽收率大约有90%，而我国尚在70%附近徘徊。（2）人均征税额。它等于年度内实际征收的税款除以税务机构在当年末的总人数。根据一般理论，人均征税额能够反映出税务机关的征税效率：人均征税额越高，管理效率越高；人均征税额越低，说明机构效率越低。通常情况下，税收收入与税务机关人数呈一个倒“U”字的函数关系：税务机关人数过少，不能满足税收计划，无法做到应收尽收；税务人员过多，增加征税成本，影响机构运行效率。（3）税收收入增长率。计算税收收入增长率的公式为：税收收入增长率=（本年度税收收入－上年度税收收入）÷上年度税收收入×100%。分税制改革以来，无论是中央税收收入还是各地区税收收入大都经历了一个大幅度增长的过程，这既与我国经济的高速增长有关，也与我国税务机构的完善、税收征管效率的不断提高密切相关。（4）征税成本率。征税成本率历来是反映税务系统税务管理效率的一个重要指标，它指的是一定时期内税务机关费用支出总额占当期实际征收税收收入总量的比例。早在20世纪90年代，发达国家和地区的征税成本率就降低到1%左右，如1995年美国的征税成本率为0.8%，日本为0.6%，加拿大为1.8%，法国为1.9%，我国香港地区2001—2002年度的征税成本率为1.31%。

2.税务管理的信息化

税务管理的信息化体现在硬件、软件和数据三个方面。（1）电子申报率。电子申报率衡量的是纳税人通过电子化手段向税务机关申报纳税的比重，既反映了纳税方便程度，也体现了税务机关税务管理的高效程度，是信息化管理中软件方面的体现。具体来说，电子申报率＝一定时期内通过电子手段进行纳税申报的次数÷纳税申报的总次数×100%。（2）人均计算机拥有率。人均计算机拥有率等于在某年末配备个人计算机的员工人数与员工总人数之比，反映了税务管理信息化硬件方面的优化程度。随着经济的不断发展，电子政务在税务系统里被迅速推广，我国建立起以CTAIS系统、金税工程为代表的等一系列电子征管软件，而这些软件都需要硬件设施加以支持。因此，一个必然的趋势是税务工作人员对于计算机的依赖将越来越大，人均计算机拥有量能否满足税务人员日常工作的需要，是考察税务管理优化程度的一个重要参考方面。（3）户均纳税人信息量（增长率）。这是一个体现信息化管理数据部分的测量指标，具体计算方法为：户均纳税人信息量=某年末业务类数据库的总容量（M）÷某年末数据库中纳税户的总数量（户）×100%。户均纳税人信息量的不断提高是税务管理组织优化的必然要求，它体现出税务机关电子信息量的不断增加，从而反映到实际工作层面上是征管能力的不断提高。特别地，户均纳税人信息量的年增长率也是与该指标相匹配的辅助性指标。

(二)税政业务优化

税务管理的核心是税政业务的执行，因此税政业务的好坏在很大程度上能够反映出税务管理的优劣。税政业务的最终目标是建立集约化、专业化、规范化、科学化的征管队伍，这对于税收征管人员的业务素养提出了较高要求。一般认为，税务管理是由税源管理、纳税评估、票证管理、税款征收、税务稽查、税务行政法制等一系列相互独立又紧密关联的税政业务构成。我们也依据这一流程，从纳税前、纳税中、纳税后三个角度分别构建税政业务的优化指标。

1．纳税前

（1）税务登记率。税务登记率是指在一定时期（通常为一年）内实际办理税务登记的户数与应办理税务登记的户数之比。该指标主要用于衡量税务登记管理对漏管户的控制程度，以利于强化税源控管，清理和减少漏管户，综合反映一个地区税务登记管理的精细程度，以及对于漏管户的控制力度。（2）纳税申报率。一个地区的纳税申报率衡量了该地区纳税人的纳税遵从程度和税务稽查的力度。申报率越高，纳税遵从度越高，税务管理效率当然越高。具体计算办法是：在法定期限内将实际办理纳税申报的户次数除以应办理纳税申报户次数得到的比例。

2．纳税中

（1）申报准确率。申报准确率=纳税人申报的纳税数额÷税务机关实际获取的应纳税额×100%。税收征管过程中，税务机关需要对纳税人纳税申报表填写的准确情况进行评估，从而确定应纳税额以及应调整的税额。基于此我们认为，在通常情况下，申报准确率越高，说明税务管理的质量越好、纳税人遵从度越高，进而能够反映税务管理的优化情况。（2）税款入库率。我们知道，纳税人申报纳税与实际缴税之间具有一定时间间隔，两者并不同步，所以纳税申报率不能完全体现税款征收的情况。为此，我们引入税款入库率这一指标来反映纳税人实际缴库的情况，它指的是纳税人当期实际缴纳入库的税款与当期应缴纳入库税款之间的比例。税务机关应当提高税务管理绩效，通过多种合法手段保证纳税人切实履行税款支付义务，确保税款及时、足额入库。

3．纳税后

（1）滞纳金加收率。指税务机关清理逾期未缴纳税款时加收并入库的滞纳金的户次（金额）与清理逾期未缴纳税款应加收滞纳金的户次（金额）之间的比例。它主要用于衡量税务机关对逾期未缴税款加收滞纳金的执行到位程度以及滞纳金入库程度，反映了税务机关对于逾期未缴纳税款的态度，因此能够较好地反映税务机关对业务的尽职程度与执法的严格程度。（2）欠税增减率。欠税增减率评价了税务机关在清理欠税方面的绩效，它等于在某考核期内，期末欠税余额与期初欠税余额之间的差额与期初欠税余额之间的比例，实际上就是欠税额的增长率。清欠工作作为纳税后税务人员工作的重要一环，它减轻了国家税款的流失，对于保证税款的足额入库具有积极意义。（3）税收处罚率。指税务机关对涉税案件实际受罚的户次（金额）与税务检查未予处罚与处罚的查补税款户次（金额）之和之间的比例。按考核属性该指标可以细化为按处罚户次和按处罚金额两个方面。它有利于促进执法水平的不断提高，从而确立税务检查的威慑力。（4）行政复议维持率。在日常税政业务中，税务机关不可避免地要与纳税人发生一些纠纷，这时候税务机关在行政法制中办案水平的变化，便能够反映出税务机关在这一领域的绩效优化。具体来说，行政复议维持率指一定时期内行政复议案件复议结果维持数与行政复议案件总数之间的比例。它主要用于衡量本级税务机关的具体行政行为与国家税收法律法规相符合的程度，以及上级税务机关依法对行政复议案件审理的水平或内部监督的公正、合法程度。（5）行政诉讼胜诉率。这是与行政复议维持率属性一样的一个指标，具体计算方法是将一定时期内行政诉讼胜诉案件数除以行政诉讼案件总数之后得到的比例。它主要用于衡量税务机关在国家法律法规和司法机关最终监督和制约下，是否做到切实依法治税、依法行政及维护纳税人合法权益的水平。

（三）人力资源优化

人力资源作为税务机关的软实力，是税务机关高效完成税收任务的关键所在。由于税收征管活动是一项劳动密集型业务，人力资源的优化成为税务管理优化的关键。如何最大限度地调动人力资源的积极性，提高税务管理效率，实现机构、人员以及纳税人三方面的共赢，是现代税务机关应该思考的一个问题。我们在合理考虑了数据可得性之后，将人力资源优化细分为人力资源配置、人力资源开发两个部分，它们分别从“用人”“育人”两个角度考察了税务机关的人力资源优化程度。

1.人力资源配置

（1）本科以上学位人员比例。该指标反映了税务人员的知识结构，衡量了税务人员总体受教育的程度和基本的文化素质，是测算税务机关人力资源配置的核心指标之一。它等于在一定时间点上（一般为每年的12月31日）税务机关中已经获得大学本科及以上学历的人员数与税务人员总数之间的比例。这里的税务人员指的是在税务机关工作的正式在编人员、助征员和外聘专家。（2）持证上岗岗位覆盖率。持证上岗覆盖率=实行持证上岗制度的岗位数÷全部岗位×100%。这里的岗位数是指根据不同业务性质和工作要求设置的岗位个数，而不论从事该岗位工作的具体人数。这一指标既体现出税务机关管理的严谨程度，又体现出税务人员的素质水平，有助于衡量机构对于持证上岗制度的贯彻力度以及人力资源配置的有效程度。另外，持证上岗的税务人员数是指按照规定应该持证上岗的岗位人员数，一人持有多个证书从事多个岗位工作的人员须重复计算。（3）岗位匹配率。岗位匹配率=符合任职资格条件并能胜任岗位工作要求的税务人员数÷税务人员总数×100%。它反映了在某年年末税务机关中符合所从事的岗位任职资格条件并能够胜任岗位工作要求的税务人员数占税务人员总数的比例。由于反映了人力资源配置是否做到了因才施用、人尽其才，该指标通常被税务机关作为衡量人力资源配置的有效程度的核心指标之一。

2．人力资源开发

（1）人均培训时间。所谓培训，是指有计划、有目的地进行人力资源开发，从而造就一支优秀、精干、廉洁、稳定的税收征管队伍。它实际上是税务机关对税务工作人员的智力投入，有助于提高税务人员的思想政治和政策水平，有助于提高税务人员的工作责任心和进取精神，有助于提高税务人员的整体素质和业务能力。对于员工的再培训，包括委托培训、在校培训、在职培训等，是构建学习型税务机关的重要内容，人均培训时间必须达到一个标准，才能够满足税务机关日益增长的业务需要。具体计算公式为，人均培训时间=教育培训总人天数÷税务人员总数。（2）薪酬分配公平指数。薪酬分配公平指数反映了能级工资和业绩工资发放的公平程度，是评价薪酬分配是否体现了能力和业绩差别，因此能够作为衡量人力资源开发有效性的核心指标之一。具体计算方法为：薪酬分配公平指数=能级工资和业绩工资发放总额÷（能级总和×能级基本工资额+业绩总和×业绩基本工资额），其中，能级基本工资额、业绩基本工资额以起点为1的工资额计算。能级总和、业绩总和是全体税务人员的能级和业绩之和。（3）税务人员满意度。税务人员满意度指的是在年末的综合考评中，满意的税务人员数占税务人员总数的比例，反映出税务机关的人力资源开发是否得到员工的认可，从而从一个侧面反映了税务机关在人力资源开发方面的绩效。这是一个带有主观性的综合评价指标，体现税务人员对税务机关的工作环境、条件、任务、人际关系、福利报酬、职业发展道路和发展空间以及税务文化建设的满意程度。现代税务组织的一个重要特征就是“以人为本”，能否得到员工的满意，进而推广到能否得到纳税人的满意，是评价税务机关优化程度的一个重要方面。

（四）对外服务优化

税务机关并不是一个独立的个体，而是需要与纳税人时刻进行互动，所以税务机关的活动不可避免地会影响到纳税人的行为。如何提高纳税人的便利程度，同时尽最大可能减少税务机关对于纳税人行为的扭曲，从而建设一个现代化的服务型税务组织，是税务机关应该时时思考的问题。我们认为，在对外关系方面，税务机关的目标是最大限度提高其对于纳税人的正外部性，也最大程度减小其对纳税人带来的负外部性。基于此，我们将对外服务的优化分为正面影响与负面影响两个部分。

1.正面影响

（1）咨询电话接通率。咨询电话接通率实质是体现了纳税人办税的方便程度，是衡量税务机关提供纳税服务质量优劣的一个重要指标。美国国内收入局在2009年的咨询电话接通率达到了84.2%，我国税务机关与发达国家还有一定差距。提高咨询电话接通率，一个重要的途径就是要转变观念，变纳税“业务”为纳税“服务”，将“纳税人”当做“客户”，才能切实提高该项指标。（2）纳税人满意度。我们在第三部分已经提到，现代税务机关的一个重要标志是“以人为本”，而“以人为本”的理念体现在两个方面：一是对内要高度重视税务人员的主观能动性的开发，为税务人员的培养和使用创造良好的外部条件，这已经在上一部分做了阐述；二是对外充分尊重纳税人的权益和要求，为不同纳税人提供个性化服务。对于这一点的评估，需要我们通过实地调查的方式测量在某个时期满意的纳税人占纳税人总数的比例。不断提高纳税人满意度，是实现“以人为本”的税务管理现代化的重要途径。

2．负面影响

货币遵从成本与时间遵从成本。这两个指标均是税务机关无法直接获得的，但是对于衡量税务管理效率的提高具有非常重要的意义。货币与时间遵从成本越低，税务管理越有效，因此这是两个反向的衡量指标。通常，税务机关通过实地考察访问或者问卷调查，利用进行税收征管业务的便利，可以比较方便地取得各个企业、个体工商户等进行纳税申报需要花费的时间成本和货币成本。对取得的样本求均值，即可最终确定在某个时间段内纳税人的平均货币遵从成本与平均时间遵从成本。