失能老年人长期护理保险制度构想

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[摘要]从我国进入深度老龄化社会之后，老年人的各种社会问题日益突出，尤其是老年人的照护需求成为了重大的民生问题。受到社会经济条件的限制，除现有城乡基本医疗保险以及养老保险制度外，目前还没有与老年人护理相关的保障机制。为了应对人口老龄化、促进社会经济发展、实现共享发展改革成果、健全我国社会保障体系，人力资源社会保障部办公厅了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，宣布了我国包括东中西部地区15个试点城市首先开启对长期护理保险制度的试点探索。相较于东部地区与中部地区，西部地区失能老年人人口比重大，但发展较落后、护理机构等基础设施建设不够、老年人贫困严重等问题，使得西部地区长期护理保险的发展存在不小的障碍。结合西部地区老年人的特点，提出了西部地区失能老年人长期护理保险制度的构想，希望能给西部地区此项制度的建设提供借鉴。

[关键词]西部地区；失能老年人；长期护理保险

1长期护理保险实施背景

从21世纪开始，中国就进入了一个不可逆转的老龄化社会。在未富先老的社会发展现实及严峻的老龄化社会的背景下，与老年人相关的各种社会问题就逐渐凸显出来，首当其冲的便是老年人的照料问题。据《中国老龄事业发展报告2013》显示：2012年，我国3600万失能老人；2013年，失能老年人规模增加到3750万人；预计到2050年，我国将有1亿的失能老年人。这部分老年人群体缺乏独自照料自己的能力，需要借助外部力量来达到照料自身的需求。但随着我国独生子女成为家庭主力的时代到来，传统家庭照料的人力资源出现人力匮乏问题，我国几千年来家庭养老的传统模式将面临巨大挑战。鉴于此，失能老年人的照护需求也成为了老龄化趋势下亟需解决的社会问题。在这样的背景下，长期护理保险制度应运而生。

2西部地区老年人特点以及长期护理保险建设设想

西部地区作为全国范围内老年人及其失能老年人比重较大的地区，对于长期护理保险的需求较迫切，但由于经济发展、财政压力、基础设施等因素的影响，西部地区的长期护理保险的开展较艰难。尤其是西部地区失能老年人居住在农村社区的占较大比重，需要从西部地区实际情况出发，制定符合特点的长期护理保险，确保政策落到实处。

2.1西部地区老年人特点

2.1.1老龄人口比重较大。从西部地区各省区市老龄化程度来看，重庆和四川65岁以上的老年人最多，老龄化程度最高，分别高达12.4%和12%；与2017年测算的全国老龄化率平均值13%基本持平。

2.1.2老年人多集中在农村，农村失能老年人数量大于城市。《西部蓝皮书：中国西部发展报告（2015）》的西部地区老年人生活状况调查研究课题组调查结果显示，在调查的西部老年人中，农业户口占78.3%，非农业户口占21.4%。数据表明，在问卷调查对象中，大多数的老年人居住的地方是在农村社区（72.5%）。从城乡区别角度看，我国西部地区城镇和农村完全失能老年人占老年人的比例分别为5.0%和6.9%，农村高于城市。其中，农村轻度完全失能老年人的比重高于城市13个百分点，而城市中度和重度完全失能老年人的比重分别比农村高出5个百分点和8个百分点。

2.1.3经济发展较落后，老年人参保能力、意识弱。相较于中部地区和东部地区，西部地区经济发展较落后，经济实力不强。同时由于城乡二元结构的影响导致西部地区城乡差距较大，老年人作为弱势群体，劳动能力弱甚至是没有劳动能力，经济实力大打折扣，也就意味着他们的参保能力相应的与经济实力成正比。相对于城市，农村地区对于保险的短视行为严重，不能正确地评估自身照护需求。另外，传统非正式照料模式和养儿防老观念根深蒂固，老人在观念上希望得到传统的家庭照护。

2.2西部地区长期护理保险建设设想

基于西部地区老年人的特点，西部地区长期护理保险制度的建设还需要走很长的路，经过不断的实践去完善，最后形成具有西部地区特色的、适宜的长期护理保险。根据2016年国家人保部公布的15个试点城市，以成都、重庆、新疆三个西部地区省市为代表的西部地区长期护理保险发展较于东中部地区发展滞后，长期护理保险制度政策框架、护理需求认定和等级评定标准、长期护理管理服务规范和运行机制都还在不断地探索当中。笔者根据西部地区老年人的特点，提出西部地区关于老年人长期护理保险制度的构想，希望能给西部地区长期护理保险的建设提供值得借鉴的意见。

2.2.1结合西部地区老年人特点，提供“订单式、组合式”照护项目。综合对长期护理保险有较大需求的老年人群体的特点，可以把老年人的护理需求分为关怀型、医疗型、生活型、技能型；并且划分清楚这四种类型所对应的照料项目。同时，四种类型可以根据老人的实际需求进行“订单式”、“组合式”的针对性的提供。关怀型的护理项目主要包括对老人们精神上的一种关怀和慰藉，有效缓解以及治疗老年人的心理健康问题。医疗型的护理项目主要包括定期体检、上门巡诊、健康管理、保健咨询等，这种类型的护理项目主要是针对失能程度低的老年人，不仅可以方便老人们及时得到治疗，也能减轻其所在家庭的照护成本，提升老人的幸福感。生活型的护理项目主要包括对老人的生活照料方面，这类护理类型主要是针对由于高龄或者慢性病导致的腿脚不方便的老年人。技能型主要包括专业化程度比较高的护理项目，主要是针对有专业化护理需求的中度失能或者是高度失能的老年人，大多数由专业的护理机构来提供，老人们可以选择住进护理机构或者是护理人员上门提供服务。既方便失能老年人的护理需求，又可以优化配置护理资源，这四类护理类型可以根据老年人的实际需求进行组合，真正把“订单式”需求落到实处。

2.2.2加强西部地区农村的护理人员以及护理机构的有效供给。由于二元结构的性质，城乡失能老年人自身的资源禀赋有很大差异。城市中公共产品资源丰富等方面的优势，城市失能老人在寻求社会帮助中有更多的选择。而农村地区居住分散，传统家庭照料能为失能老年人提供的支持单一而且薄弱。在设计西部地区长期护理保险制度时，应该充分考虑农村老年人的需求现状，合理配置护理资源，制定政策鼓励养老及护理机构向农村地区发展，鼓励企业盘活农村闲置用地建造养老护理机构。除此之外，还应提供补助鼓励农村地区有护理需求的老年人向城市护理机构转移。

2.2.3加强政策宣传，提升老年人保险意识。老年人群体存在着接受新鲜事物程度低的现象，对于长期护理保险这个新兴事物的接受程度比常见的医疗保险以及养老保险等低得多。在保险实施的过程中可能会出现排斥的情况，在政策施行之前，应该通过公益讲座、知识讲堂以及各种宣传手段加强老人们对长期护理保险的认识程度，打消老人们的疑虑。

2.2.4增加护理培训，重视轻度失能老年人的非正式照顾。对于一些轻度失能老年人来说，他们并不需要专业化强的护理服务项目以及过长的护理时间，不一定要到专业的护理机构去接受服务，而是可以选择非正式照顾的方式，通过家庭其他成员、邻居或者其他亲人来提供护理服务，这种方式不仅可以满足大多数老年人想在家里接受护理的需求，也不会对其所在家庭造成较大的负担。荷兰在长期护理保险的制度安排中，就很重视对于失能老年人的非正式照顾，并对这种居家护理的方式负责部分费用。由于西部地区长期护理保险需求群体在农村地区有较大的分布，基于农村地区护理机构较少，以及老年人传统观念的影响。在西部地区长期护理保险制度建设的过程中，就可以对有此种意愿且失能程度不高的患者采取非正式照顾的方式，适当给其所在的家庭相应的补贴，同时重视对非正式照顾提供者专业的培训，确保患者可以得到相应的护理照护。

2.2.5以政府为主，构建多元责任主体的制度体系。为了西部地区长期护理保险的长足发展，政策实施过程中的各类主体的定位以及作用同样也需要厘清。从目前15个试点城市的政策设计来看，长期护理保险中主要涉及的主体包括政府职能部门、定点护理机构、患者个人以及家庭。由于我国的长期护理保险还处于探索阶段，政府扮演着重要的作用，承担了长期护理保险实施过程中的大部分责任。政府应通过实施加强顶层设计和财政责任来促进长期护理保险制度的健康发展，同时政府各职能部门应在政策施行过程中，合理划分以及承担职责，保证政策的有效落实。除此之外，政策实施的责任主体也应该是多元的，其中定点护理机构作为照护护理的主要提供机构，在参与长期护理保险的过程中，必须由政府统一调配并接受政府相关部门的监管。最后，患者个人以及家庭也是制度实施过程中的主体，目前我国长期护理保险大多是在社会保险的制度框架下施行的，保险费用由政府、社会和个人共同承担，从而达到减轻财政的压力。除了这三种责任主体外，社会团体以及第三方机构的作用也不可小觑，起到一个辅助与补充的作用，与政府、企业、个人“共抬轿”，共同建设好西部地区的长期护理保险制度。

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作者：杨婧 单位：贵州财经大学