浅谈存款保险制度的设计

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一、建立存款保险制度时机成熟

（一）现行隐性存款保险机制存在明显缺陷

一是道德风险大。在隐性存款保险机制下，国家对经营风险最终兜底的保证，容易使得一些存款类金融机构为赚取高收益而不惜承担高风险，并大肆扩张经营规模。这种过大的道德风险，曾多次导致我国银行体系产生大量不良资产，并整体陷入经营困境和“技术破产”的边缘。二是财政负担重。由于没有设立存款保险基金，我国主要借助财政资金救助问题金融机构，如在此前两次商业银行大规模剥离不良资产中，主要通过发行特别国债和外汇注资方式进行。这使得我国财政在面临养老保险等重大资金缺口的背景下，仍承担着救助问题金融机构的巨大压力。三是处理效率低。在隐性存款保险机制下，对问题金融机构的处理大都是事后进行的，而且在没有专门机构及专业人员的背景下，处理过程相对较长，处理效率也相对较低。由于处理不及时，容易诱发金融传染和一些群体性事件。四是市场约束差。隐性存款保险机制也使得存款人风险意识淡薄，在存款时漠视金融机构的风险状况，从而弱化存款人对存款类金融机构的外在市场约束，使得市场机制难以有效地监督金融机构合理控制风险。

（二）建立显性存款保险制度时机成熟

一是国有商业银行改革提供良好的金融环境。2003年，为了解决国有商业银行经营困境，我国开启商业银行股份制改革，通过剥离不良资产、外汇注资等财务重组，建立现代公司治理框架，陆续引导大型商业银行在境内外公开上市，从而有效化解影响我国金融体系安全的最大隐患。国有商业银行的成功改革，为建立显性存款保险制度扫清了障碍。二是建立存款保险制度是利率市场化改革的必需环节。加快利率市场化改革已成为当前我国金融领域需要着力解决的一个重点问题。随着利率市场化进程不断加速，在利率管制持续放开和市场竞争不断加剧的背景下，存贷款利差将会不断收窄，商业银行现有以存贷款业务为主体的经营模式将受到显著冲击，经营风险将明显加大。因此，需要建立显性存款保险制度，及时有效地防范和化解相关金融风险。三是建立存款保险制度才能有效保护中小金融机构发展。近些年来，我国中小型金融机构迅速发展。根据银监会统计，2012年末我国银行业金融机构共有法人机构3747家，其中绝大多数为中小型金融机构；年末中小型金融机构资产总额73.6万亿元，负债总额68.9万亿元，在银行业金融机构中的占比均为55.1％，所占比重仍继续提高。然而，中小型金融机构经营风险比较大，也最容易受到市场冲击。只有建立显性存款保险制度，才能有效保护众多中小金融机构。四是存款规模大幅增长需要建立存款保险制度。近年来，我国存款规模也大幅增长。2012年末，全国金融机构人民币存款余额91.7万亿元，是2002年的5.4倍，其中人民币储蓄存款余额40万亿元，是2002年的4.6倍。如此巨大的人民币存款规模，使得以财政救助和无限责任的隐性存款保险机制难以为继，需要建立以有效责任和多方分担的显性存款保险制度。总体看，作为金融安全网的重要支柱之一，存款保险制度在维护整个金融系统稳定和安全方面发挥着越来越大的作用，也被越来越多的国家和地区所使用。在现行隐性存款保险机制存在明显缺陷的背景下，随着利率市场化进程中金融风险明显加大以及中小金融机构迅速发展和存款规模大幅增长，我国更有必要建立显性的存款保险制度，以切实保护金融体系健康稳定运行。建立存款保险制度，已成为当前我国深化金融体制改革的一项战略性任务。在发改委刚刚公布的2013年深化经济体制改革的重点工作中，建立存款保险制度名列其中，预示着我国将于今年正式颁布实施该项制度。

二、我国存款保险制度的初步设计

存款保险制度不同于一般意义的保险制度，是一项牵涉范围广、操作环节多、处置难度大的公共金融保障制度，因此在制定过程中需要充分借鉴其他国家的成功经验，并依据我国实际情况进行精心设计。本文从制度主旨出发，分析存款保险制度设计应遵循的核心原则，并对制度基本内容进行初步设计。

（一）存款保险制度的核心原则

存款保险制度的主旨是为了维护金融体系稳定和存款人合法权益，防止挤兑事件和金融传染的发生。在功能界定上，存款保险制度有别于最后贷款人机制，它只是对局部的存款机构危机进行救助。根据这一主旨要求和功能界定，存款保险制度应遵循以下几点基本原则。一是有限覆盖原则。存款保险制度不能对全部存款提供担保，否则就成为隐性存款保险制度而面临巨大的道德风险，因此只能对限额以下的存款提供担保。存款保险制度虽然不能覆盖全部存款，但绝大多数存款人都应在承保范围内，这才能有效防止发生挤兑事件和金融传染。二是强制保险原则。所有吸收存款的金融机构都应被强制性要求加入存款保险制度。这样做的根本目的是为了防止金融机构产生逆向选择问题。所谓逆向选择问题，是指经营良好的存款类金融机构认为没有必要参加保险，只剩下经营不善的金融机构参加保险，使得存款保险机构陷入风险提高和被迫提高保费的恶性循环中。三是信息披露原则。存款保险机构必须赋予一定的权力。一项基本权力就是要求投保金融机构必须向存款保险机构及时准确地报送经营情况和风险情况的信息，同时，必须保证存款保险机构能够获取金融机构中所有存款人的信息记录，以便在出现金融风险时能及时有效地保护存款人的权益。四是道德风险防范原则。存款保险制度如设计不周，仍有可能导致金融机构承担过高经营风险行为，因此仍需要加强道德风险防范。一些措施如对投保存款类金融机构进行持续的风险评估，设立风险差别保险费率，对问题金融机构进行早期干预，追究经营层过失行为，将风险过高的存款人排除在存款保险范围外等，都能有效地防范道德风险的发生。五是高效处置原则。存款保险制度的一项基本功能就是对问题金融机构的处理，而处理过程必须及时有效。这不仅能够增强存款人的信任，防止挤兑事件和金融传染的发生，而且有助于帮助存款保险机构有效地控制处理成本，最大程度地保护债权人的权益。六是公众知晓原则。存款保险制度是一项涉及千家万户的公共金融保险制度，不仅在建立存款保险制度时，需要得到公众对制度及其内容的充分理解和了解，使制度有效地贯彻实施，并且在问题金融机构处理时，也应该将处理程序等相关安排及时告知公众，稳定市场预期，平息相关存款人可能产生的焦躁情绪，防止挤兑等金融恐慌事件的发生。

（二）我国存款保险制度的主要内容

1.存款保险机构设计

存款保险机构功能定位不仅决定存款保险制度在金融安全网中的作用，决定存款保险机构的权力大小，也决定危机处理模式等关键因素，因此在存款保险制度设计中居于首要和核心地位。从各国实践看，存款保险机构存在四种不同的功能定位，即付款箱型、强付款箱型、损失最小化型、风险最小化型，其中付款箱型机构功能最为简单，责任最小，对应权力也不大；而风险最小化型机构功能最为复杂，责任最大，对应权力也较大。从我国实际情况看，我国市场经济机制处在初建阶段，各项法律制度特别是金融、税收等方面的法律法规仍不完善，而且当前经济已降至中速增长阶段，政府融资平台、民间融资、影子银行以及特定行业的风险初步显现，金融不稳定因素相对较多。在此背景下，如我国存款保险机构采用付款箱型，显然难以达到维护金融稳定的重任。因此，预计我国存款保险机构将采用风险最小化型，赋予独立的风险处置权限和一定的监管职能，便于其对金融机构进行风险检查和评估以及制定并执行危机处理方案，而且存款保险机构需要独立设置，为便于进行资产处置，将采用公司制模式。存款保险机构未来将与金融监管部门、最后贷款人一起构筑金融安全网络，最大程度地维护我国金融体系安全。

2.保险覆盖范围设计

为了避免出现逆向选择问题，我国将采取强制保险政策，即要求所有吸收存款的金融机构都应加入存款保险制度，这意味着我国存款保险制度将涵盖所有存款类金融机构，如商业银行、合作银行、城市信用社、农村信用社和邮政储蓄银行等。但是，为了避免道德风险问题，存款类金融机构不能自动地加入存款保险，而需要通过存款保险机构对其进行风险等方面的评估，如能符合事先设定的标准，方能成为存款保险的对象。保险覆盖范围设计还涉及币种问题。鉴于我国对外贸易程度较高，外币使用量和存量都较大，我国存款保险制度应涵盖所用存款类金融机构中存款人的外币账户，以避免存款人通过结汇方式规避政策风险，造成不必要的金融混乱。同理，我国存款保险制度应涵盖所有在华的外资银行及其分支机构。

3.保险赔付限额设计

存款保险制度只能对限额以下的存款提供担保。问题是，如果存款保险赔付限额设定得过高，会降低存款人的风险防范意识，进而加大投保金融机构的道德风险和存款保险机构赔付压力；如果限额设定得过低，则会大幅降低保护存款人的作用，容易产生挤兑等金融恐慌事件，将无助于维护金融体系的稳定。因此，需要对保险赔付限额进行精确计量。国际上通常做法是，首先根据金融安全需要和公众接受程度，设定一个全额偿付存款人的比率（一般在90％以上），而后根据存款人的概率分布情况确定保险赔付限额。还有一种粗略计算方法，是按照人均GDP的经验倍数来估算存款保险赔付限额。从当前情况来看，全球存款保险限额一般为人均GDP的4～6倍。考虑到我国储蓄率一直很高，存款也是居民持有财富的一个主要手段，存款保险赔付限额可采用更高倍数如人均GDP的8～10倍来制定。以2012年我国人均GDP3.84万元进行估算，2012年我国存款保险赔付限额约为31万元－38万元。当然，随着一国经济发展和收入增长，存款保险赔付限额需做动态调整。同时，为了避免存款人通过多开账户方式规避政策，存款保险赔付限额应针对每个存款人而非每个存款账户进行设定；考虑到实际操作难度，存款保险赔付限额应针对每家金融机构设定，而不是针对所有金融机构设定。综合上述因素，由于我国经济增长相对较快并考虑公众接受程度，在建立存款保险制度初期，我国应设计相对较高的存款保险赔付限额。根据上文估算数，预计我国存款保险赔付限额初期将设定为每家金融机构的每个存款人40万元－50万元。

4.存款保险基金设计

存款保险基金是存款人能否得到有效保护的基石。存款保险基金规模不仅关系到存款保险机构能否独立稳健运营并发挥维护金融稳定的作用，也关系到投保金融机构的保费缴纳水平并对其当期利润的影响程度，因此需要统筹考虑和设计。一种粗略计算方法就是参照其它国家进行确定。以美国为例，2012年底美国银行业总资产和总负债分别为13.4万亿和11.9万亿美元，联邦存款保险公司（FDIC）基金余额为330亿美元。2012年底，我国银行业金融机构总资产和总负债为134万亿元和125万亿元人民币。如参照美国现有银行业情况，我国现有存款保险基金规模可设计为3300亿元－3500亿元人民币。当然，随着我国存款类金融机构规模不断扩大，存款保险基金规模也要随之扩大。存款保险基金需要有明确的资金来源。从各国实践看，存款保险基金主要来源于财政拨款、投保金融机构缴纳保费以及基金产生的投资收益。从我国实际看，近年来积极财政政策使得财政负担较重，财政拨款方式显然力不从心。如果仅通过存款类金融机构缴费形成存款保险基金，各家机构负担过重，将会大幅影响当期利润并产生金融不稳定因素。一个可行的解决方案是借鉴商业银行股份制改革做法，即通过动用外汇储备向存款保险机构进行注资，形成该公司的注册资本金，并构成基本的存款保险基金，其增长部分将由各家投保金融机构按期缴纳保费构成。这充分体现历史问题由政府承担而新增问题交由行业负责的政策含义，易于被投保金融机构与公众所理解和接受。

5.存款保险费率设计

作为一项保险制度，投保存款类金融机构必须缴纳一定的保险费，体现金融机构共同为风险事件承担责任的基本保险原则。从各国实践看，投保金融机构均按其存款规模的一定比率缴纳存款保险费，而保险费率可分为单一费率和基于风险调整的差别费率两种。基于当前金融体系风险较大和法律规范不完善的考虑，我国存款保险费率宜采用基于风险调整的差别费率，使存款保险费与投保金融机构风险直接挂钩，风险越大则费率越高，从而有效地防范投保金融机构的道德风险。在存款保险费率标准设计上，世界上大多数国家的保险费率大都低于0.1％，平均约为0.05％左右，其中德国保险费率较低，综合比率约为0.03％，美国保险费率相对较高，从0.00％－0.27％设计九个档次。根据上述经验，考虑银行成本负担能力，我国如果能够采用外汇储备注资方式构成基本存款保险基金，在建立存款保险制度初期保险费率可设计较低比率，综合比率宜保持在0.03％左右。按2012年末各项存款规模计算，每年缴纳的存款保险费约为282亿元，占2012年商业银行利润的比重约为2.3％，总体影响相对较小，容易被投保金融机构所接受。同时，需要适当拉开金融机构保险费率的差异，风险最低的金融机构保险费率可低至0.02％，风险最高的金融机构保险费率可高过0.1％。

6.早期纠正机制设计

早期纠正机制是指在投保金融机构出现重大风险问题，存款保险机构通过及时处理或救助，防范可能产生的金融风险。早期纠正机制是风险最小化型存款保险机构的必备工具。既然我国存款保险机构功能极有可能定位风险最小化型，也需要进行相关机制设计。早期纠正机制设计主要包括机制启动条件和早期纠正工具两个方面。鉴于实际情况，我国早期纠正机制启动条件可以设定为投保金融机构出现重大风险问题，而且风险可能将继续放大，进而威胁其经营乃至整个金融体系的安全。在满足启动条件下，我国早期纠正工具可包括存款保险机构向金融机构注资、有毒资产置换等，帮助其恢复流动性；向金融机构派驻人员，协助进行风险处置；要求金融机构补充资本金，并限制其进行分红；限制高风险资产和业务的扩张，防止经营层铤而走险等等。为了保证早期纠正机制有效实施，我国存款保险机构还需要通过现场检查和非现场检查，对投保金融机构的风险情况进行持续评估，以充分了解金融机构风险状况。同时，鉴于早期纠正机制与监管部门职能有所交叉，在实施早期纠正措施过程中，存款保险机构需要切实加强与相关监管部门的沟通和协调，合作维护金融体系安全。此外，为了防范道德风险，存款保险机构在对金融机构实施早期纠正措施后，必须向该机构征收特殊保险费，对其风险防控失误行为进行惩罚。

7.破产机构处置设计

破产机构处置是维护存款人权益和金融体系信心的基本手段，是存款保险机构最重要的一项基础职能。从各国经验看，破产机构处置程序主要包括金融机构破产、存款人债权清偿、金融资产处置和责任追究等环节。在金融机构破产环节，作为破产银行的接管人和清算人，存款保险机构需要最大程度地降低机构退出成本以及对金融市场的不良影响。借鉴国际经验，我国存款保险机构对金融机构破产，可采取重组兼并、清算与偿付、收购与承接交易、提供资金援助等方式进行。其中，由另一家机构进行重组兼并方式的退出成本最低，而提供资金援助方式一般适用于市场影响力较大的金融机构。在存款人债权清偿环节，我国存款保险机构需要准确及时清偿存款人债权。为此，存款保险机构调取破产金融机构的相关存款人记录，在经存款人确认后，按照保险赔付限额规定予以赔付。如存款人对存款记录有异议，须向存款保险机构提供相关证明。同时，存款保险机构需要将处理程序等相关安排及时告知公众，并通过电话等方式与存款人进行良好沟通，以稳定存款人情绪和信心，避免发生金融恐慌事件。在金融资产处置和责任追究环节，存款保险机构需要最大程度地提高资产处置收益。根据这一原则，我国存款保险机构可选择合适的资产处置方式，如资产置换、资产拍卖、资产池、资产证券化等，也可将资产委托给资产管理公司等机构处理。同时，为了严肃市场纪律，我国存款保险机构需要追究破产金融机构相关人员的法律责任，追讨可能的隐匿资产或过失补偿金。

三、存款保险制度的影响及其对策

（一）存款保险制度的影响

如果设计合理和实施适当，我国建立存款保险制度不仅在维护金融体系安全方面发挥重要作用，而且将对金融业改革与发展产生深刻影响，同时也会发生存款转移现象，并对金融机构存款扩张和当期利润产生约束。

1.金融监管部门增加，风险控制能力加强

根据前文分析，预计我国存款保险机构将采用风险最小化型，这就意味着该机构将赋予一定的监管职能和权利，侧重在风险管理、危机处置等方面对存款类金融机构进行监管。这也意味着，对存款类金融机构的监管部门在人民银行、银监会的基础上，又增加一个新机构即存款保险机构。同时，存款保险机构可采用持续风险评估、风险事件评价、差别保险费率、早期纠正措施等多种手段，使得对存款类金融机构的监管更为灵活和高效。因此，建立存款保险制度，我国金融监管和风险控制能力将明显加强，金融体系的风险防范水平也将得到显著提高。

2.完善公平竞争环境，健全优胜劣汰机制

我国建立显性的存款保险制度，实际上是用市场化的救助机制来替代政府的隐形担保与救助，不仅能够减少道德风险和财政负担，提高风险处置效率，而更重要的是可以减少行政干预，建立和完善公平竞争和优胜劣汰的市场机制。一是完善公平竞争环境。存款保险制度是公平、公正和透明的，无论是国有金融机构还是非国有金融机构，无论是大型金融机构还是中小型金融机构，都会在统一明确的制度体系中得到相同程度的保护。因此，建立存款保险制度，有助于构建公平竞争的金融环境，有利于促进存款类金融机构健康发展。二是健全优胜劣汰机制。长期以来，我国金融机构破产制度很不完善，使得许多金融机构在濒临倒闭时难以退出，很大程度上造成金融资源的闲置和浪费。随着存款保险制度建立，我国将建立起合理的市场退出机制，使得经营不善的金融机构能够有效退出，实现金融资源的优化配置和高效使用，从而提高整体金融体系的运营效率。

3.风险防范意识增强，发生存款转移现象

在长期隐性存款保险机制下，我国存款人风险意识普遍较为淡薄，导致存款类金融犯罪案件层出不穷，也弱化存款人对金融机构风险控制的外在市场约束。我国建立存款保险制度后，将由包括存款人在内的参与各方共同承担金融机构的经营风险。存款人将会充分意识到，在金融机构破产时如存款余额高于保险赔付限额将会产生损失。因此，存款人特别是大额存款人会慎重选择金融机构和金融产品。存款人风险防范意识普遍增强，将有效发挥市场约束作用，进一步激励存款类金融机构强化风险管理。当然，在存款保险制度建立后，随着存款人风险防范意识增强，极有可能发生所谓的“存款转移”现象。一种情况是在保险赔付限额下，大额存款人会将存款分散到不同的金融机构，以提高个人存款保险赔付限额，从而引发存款转移。另一种情况是存款人认为一些金融机构（如城市商业银行、农村信用社）经营不安全，将存款转移至经营更为安全的金融机构（如大型商业银行），甚至将存款转移至国外。此外，存款人也可能将存款用于购买债券、股票等产品，减少存款总量，也会造成存款转移。上述存款转移现象的三种情况在不同国家的不同时期都曾发生过。如果我国也发生“存款转移”现象，会对各类存款类金融机构产生不同程度影响。一旦事态严重，可能引发相关的金融风险。2012年9月，人民银行也就存款保险制度推出后“存款转移”的规模和影响进行预测和评价。

4.制约机构规模扩张，影响当期利润创造

我国以商业银行为主的存款类金融机构现有商业模式仍以利差收入为主体，在利息受到政策限制而利差较为稳定的情况下，存贷款规模越大利润越大，扩张规模成为机构发展的不二选择。存款保险制度建立后，投保金融机构将按存款规模缴纳保险费用，存款规模越大则缴纳费用越高，存款成本提高无疑对金融机构扩大经营规模形成一定约束。当然，约束程度的大小，还取决于存款保险费率的高低。另一方面，缴纳存款保险费还直接影响投保金融机构的当期利润。正如前文分析，如果保险费率在0.03％或以下，对投保金融机构的当期利润影响在3％以内；但如果保险费率高于0.1％，则对投保金融机构的当期利润产生显著影响。

（二）商业银行的应对策略

在存款保险制度建立后，商业银行需要通过加强风险管理提升客户的信任度，需要通过转变经营模式有效地服务和吸引客户，还需要通过加强客户管理最大程度地保留客户。

1.持续提高风险管理能力

存款保险制度建立特别是设立具有监管职能的存款保险机构，将明显加强对商业银行经营风险的监管。如果实行差别保险费率，风险较差的商业银行将会缴纳较高的保险费用，对当期利润产生较大影响，也对经营发展产生明显制约。为此，商业银行需要加强风险管理体系建设，在完善风险管理组织架构和优化风险管理信息系统的基础上，改进风险计量方法，强化对各类风险的识别、计量和评估，而且在当前风险事件不断暴露的背景下加大重点领域的风险排查和风险预警，切实预防重大风险事件发生，及时有效地处理潜在风险问题，持续提高风险管理和防控能力，使客户能够放心地将资金存放在本银行。

2.加快转变经营发展模式

在强化风险管理的基础上，商业银行需要加快转变追求存贷款规模和主要依赖息差收入的经营发展模式，改革方向是经营综合化和业务特色化。一方面，商业银行需要不断扩大服务范围和服务方式，将经营模式从单一的融资中介向市场交易、价值管理、投资服务等综合金融服务平台转变，并根据行业准入政策开放情况，积极开展证券、保险、信托、金融租赁等其它金融业务，为客户提供跨市场、多功能、多样化的金融服务。另一方面，商业银行需要在立足传统的基础上，深入挖掘自身资源优势，为客户提供更好、更便捷的金融服务，有效地吸引客户。

3.加强客户管理防范存款转移

存款保险制度建立后，可能引发存款转移和客户流失问题。为此，商业银行需要在加强风险管理提升客户的信任度以及转变经营模式有效地服务和吸引客户的基础上，还需要通过加强客户关系管理，最大程度地保留客户。首先，商业银行根据存款保险限额确定可能流失的客户名单，并按贡献度和流失率等指标对名单上的客户进行分类。其次，根据名单客户分类情况，分析并研究制定针对性策略和方案，如加强单一产品客户的交叉销售、向贡献度高的客户提供实质性回馈活动、提升客户服务等级等，提高客户的美誉度和服务粘性，从而最大程度地保留客户。

本文作者：李杲、黄礼健 单位：交通银行北京市分行发展研究部