完善我国水资源的税制思考
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摘要：自2016年7月1日在河北省实行水资源税试点政策后，2017年12月1日进一步将水资源税改革试点地区扩大至其他9个省区市。本文立足这一政策背景，对水资源税在河北省试点地区实施以来的情况进行分析，就试点政策实施过程中存在的问题进行研究思考并提出完善建议，为水资源税进一步在全国范围内推开提供理论基础。
关键词：水资源；税制完善
为进一步保护我国水资源、提高水资源利用率，财政部、国家税务总局联合《关于全面推进资源税改革的通知》，提出自2016年7月1日起全面推进资源税改革，扩大资源税征税范围，对水资源进行征税，并选定河北省作为开征水资源税的试点地区。
一、河北省水资源税试点实施取得的成效
2016年7月1日，河北省人民政府印发《河北省水资源税改革试点实施办法》，并且制订15个配套文件，确定“水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享”的征管原则。
（一）税收调节作用初步显现
根据水资源税开征后河北省全省情况来看，税收杠杆撬动了用水量变化，截至2017年9月，全省共关停935眼自备井，滑雪场、洗车、高尔夫球场等高耗水行业水资源使用下降超过30%；超过一百家城镇供水企业不再使用地下水，转而采用地表水。2015年全省水资源使用总量为187.2亿立方米，2016年用水总量为182.6亿立方米，用水总量共减少4.6亿立方米。
（二）倒逼企业调整用水
为了不增加费改税后河北省水资源税纳税人的税收负担，省政府确定了“五高五低”的税额标准，一般企业的税负与水资源费改税前几乎持平，但高耗水行业、部分制造企业的税收负担有所增加。高税负可以引导企业主动投入节水设备，引导企业提高水的利用效率，倒逼企业调整用水结构，以避免按较高标准税额缴纳水资源税。对河北省五百多家企业的问卷调查结果显示，25.1%的企业在开征水资源税后加大对节水设备的投资，研发新的生产技术以提高水资源利用率，30.42%的企业准备引入节水设备；其中超过一半的企业已经或有意向从使用地下水源转为使用地表水源、接入公共供水管网或使用其他水源，以减少地下水使用量。
（三）水资源税较水资源费收入有大幅增长
自开征水资源税以来，截至2017年7月，结束12个征期，河北省全省的水资源税收入共计18.36亿元，纳税人户数由开征时的7600多户增加到如今的1.6万户，计税取水量达20.22亿立方米。根据数据显示，2013年、2014年、2015年全省水资源费收入分别为6.03亿元、7.91亿元、9.34亿元，全省的水资源税收入较水资源费收入有大幅增长。12个征纳期的水资源税收入约为2015年全省水资源费收入的2倍；全省水资源税月均收入1.53亿元，与2015年征收水资源费时期全省水资源费月均收入0.78亿元相比增长94%。
二、河北省水资源税试点实施中存在的问题
从河北省水资源税试点现状来看，开征水资源税取得了一定成效，但水资源税作为资源税扩围新增加的税种，开征初期税制内容存在一定的不足：
（一）征税范围覆盖不全面
按照现行河北省试点的水资源税政策，其征税范围不包括限额内的农业生产取用水，及居民直接用水。但是，鉴于我国农业用水存在利用效率低的情况，对农业用水不征税或只按低标准征税不利于引导农户提高节水意识；同样，居民生活用水亦存在浪费严重的问题。因此，考虑将农业、生活用水纳入征税范围有利于水资源税制完善，有利于引导农户、居民提高节约用水的意识，从而更好地保护水资源。
（二）平移税率缺乏科学性与合理性
现行河北省水资源税的征收标准是从河北省原有的水资源费平移得到，虽然“费”“税”转移确保了不增加纳税人的税收负担，但简单将税率平移缺乏科学性，使得水资源税征收标准不合理。定额税率本身并不能很好的表现出各地区之间经济发展程度、国民收入、水资源分布等区别，更不能反映水资源市场价格的变化对税收的影响，亦无法发挥价格机制调节资源利用的作用。
（三）从量计征办法难以落实
根据《河北省水资源税改革试点实施办法》规定，我国水资源税实行从量计征办法，水资源税税额直接与取用的水资源总量相关，因此计量水资源取用量是水资源税征收管理的基础所在。根据要求，水资源取用者应安装质量合格的计量设施，用以核定取水量，计算税额。由于取用水计量设施的安装成本较高，就河北省全省来看，计量设施的覆盖范围较小，从量计征办法难以落到实处。
（四）复杂的征管模式加重征管成本
水资源税的征管原则是水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享。由征管原则可以看出，水资源税由多部门相互配合征管，并不是只依靠税务部门进行征收，征收步骤比其他税种复杂。水资源税的征收流程大致为：纳税人从水利部门取得《河北省水资源税纳税人取用水量核定书》（以下简称《核定书》）后，携带《核定书》到税务部门填表进行纳税申报，税务部门根据申报表将水资源信息录入征管系统，并征收税款，地税部门与水利部门双向配合。这种复杂的征管模式，一定程度上加重了税收征管成本，且征管效率不高。
（五）税收优惠政策有待完善
河北省水资源税税收优惠政策包括六种不征税情形和三种免税情形，主要集中对农业方面用水、应急取用水和循环用水给予税收优惠。对比国外水资源税优惠政策可以发现，我国的优惠政策过于单一。86%的水资源税是企业缴纳的，企业作为缴纳水资源税的主体，如果制定有利于企业的税收优惠政策，可以引导企业提高环保节水意识，调整用水结构，充分发挥税收的政策导向作用，达到开征水资源税的目标。因此可以考虑结合水资源利用率、使用环保设备等制定相关水资源税优惠补偿政策，进一步完善我国水资源税税收优惠政策。
三、完善我国水资源税制的建议
（一）完善水资源税的征税范围
就河北省来说，农业用水量占其用水总量的70%，但这一部分的水资源并没有征收水资源税或只以低标准的税额进行征税。若想要真正抑制农业用水中的浪费现象，就必须重新考虑关于农业用水的税收政策。首先，可以在农业生产者可承受范围内降低农业用水限额，并且适当提高税额标准。其次，农业生产者除了一些个人生产者，还包括一些大型的农业生产机构，相对来说大型农业生产机构盈利能力远高于个人农业生产者，因此可以考虑区分生产者类型制定不同税额标准，对个人农业超限额用水制定低于大型农业生产机构的税额标准。
（二）水资源税改从量计征为从价计征
为了不增加纳税人税收负担，在水资源税征税初期选择了简单的费税平移方法，确定水资源税采用定额税率。由于简单的税费平移缺乏科学性和合理性，无法发挥价格机制调节资源的作用，并且在资源税税率由从量计征向从价计征改革的大趋势下，我国水资源税税率也应当考虑逐步向从价计征改革。从价计征即根据水资源的销售价格计算税额，但目前我国水价定价机制并不完善，因此对水资源税实行从价计征可能要比其他资源税实行从价计征更困难。若要实现向从价计征转变，就必须先完善我国水价定价机制，为实现从价计征奠定基础。目前我国水资源的价格主要由供给方单方面定价、政府主导，并且水价远低于需求方能承受的价格上限，难以发挥市场调节作用，也难以弥补供水单位的成本。制定合理的水资源价格、建立水资源动态调节机制可以为水资源税向从价计征改革奠定基础。水资源税改为从价计征后，可以根据从量计征时的税负酌情提高。在制定税率时，依旧可以区分地表水和地下水制定不同税率，以调节用水结构，抑制地下水超采，促进地下水合理利用。
（三）加大水资源计量基础设施建设力度及降低征管成本
现行水资源税采取从量计征的征收方式，决定了计量纳税人取用水量的重要性，因此必须加大纳税人安装取用水计量设施的建设力度。只有保证取用水计量设施普遍安装，才能使从量计征的征收办法落到实处，同时减少征纳双方的矛盾，提高税收征收管理的效率。如果水资源税的征税方式改为从价计征，根据水资源销售价格计算税额，就不用再对水资源取用量进行计量，也不用与水利部门双向配合计算水资源税税额，不仅可以简化征管部门的工作量，降低水资源税征管成本，提高水资源税征管效率，还可以减少纳税人的纳税成本。
（四）完善税收优惠政策
完善的税收优惠政策可以有效地引导企业行为，为顺利推进水资源税税收政策实施，取得理想效果，应当充分利用税收优惠政策手段。例如，对于工业用水，可以考虑结合企业水资源有效利用率、水资源重复利用率、污水排放量设置一定的等级标准，在一定年限内符合标准的企业给予一定的税收优惠；考虑对于新型环保型产业用水给予一定的税收减免或只征收低标准税率；考虑对研发和使用节能新技术、降低水资源污染、购买先进节能设备的企业给予一定的税收优惠或政策倾斜，如允许企业的固定资产加计扣除；还可以考虑结合其他税种制定水资源优惠政策。
参考文献：
[1]沈大军，阮本清，张志诚.水资源税征收的理论依据分析[J].水利学报，2002.
[2]马克和.国外水资源税费实践及借鉴[J].税务研究，2015.
[3]王晓洁，郭宁，杨梦.水资源费改税试点:成效、问题及建议[J].税务研究，2017.
作者:蔡佳红 吴瑜旋 单位:中山大学新华学院