我国现行个人所得税制问题及改革

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［摘要］2018年国务院政府工作报告明确提出，将提高个人所得税免征额，并对个人所得税税制进行改革。当前，我国个人所得税制度在税制安排、税率设计及费用扣除标准等方面存在诸多不足，改革迫在眉睫。为适应新时代经济发展需要，必须加快步伐由分类税制转向混合税制，逐步探索以家庭为单位征税，同时减少税级、降低税率，设立个税扣除标准税收指数，增设专项扣除项目，建立一套科学、健全符合我国国情的个人所得税制度。

［关键词］个人所得税;税制改革;费用扣除标准;税率设计

我国个人所得税的开征始自上世纪80年代，其设立目的为实现收入分配，缩小收入差距水平，同时满足国家和地方的财政资金需求。近年来，我国个人所得税一直保持两位数增长，增速远超人均收入和国民生产总值，个人所得税在全国税收收入中增幅也位居前列。2017年我国个税税收收入总额11966亿元，较2016年增长18．6%。在所有十一项分类所得中，工资薪金所得纳税所占比重超过60%。个人所得税的快速增长在为国家和地方财政收入做出重要贡献的同时，个税税制的诸多不足也逐渐显现。当前，分类所得税制下税负差别较大，工资薪金所得税负占比过高，费用扣除标准不尽合理，致使税负量能失衡，税制亟待完善。

一、现行个人所得税税制面临的问题与挑战

(一)分类所得税制弊端凸显

我国个人所得税目前采用分类所得税制，即设定十一项分类所得，依据不同的计税标准和税率征收。分类所得税制优点是税收程序简化，征税成本较低。这种征收模式与自上世纪八十年代个税开征以来我国居民收入来源较少、征税机关效率偏低的长期国情背景相契合。然而随着改革开放不断深化，国家经济快速发展，居民收入稳步增长，且收入来源渠道更加多样化，分类征收模式的缺点逐渐显现。分类所得税制下纳税人的收入被割裂成多项，不同收入依据不同标准纳税，缺乏对纳税人收入总额的统筹核算，没有综合考虑税负量能，失去对收入差距的调节能力，不能有效兼顾纳税人的整体税负水平。分类所得税制还是造成税负差别，导致税负失衡的关键所在。税负失衡主要表现在横向失衡和纵向失衡两个方面。首先，不同纳税人在收入总额一致的情况下，仅因收入来源、收入次数不同，也会由于税负不同而同酬不同税，造成横向失衡;其次，不同纳税人在收入总额不同的情况下，由于各项收入的减除标准和税率不同，造成纵向失衡。因此，分类所得税制严重违背税收制度设计的税收公平原则。

(二)税率设计面临国际减税浪潮冲击

2017年12月2日，美国国会投票通过了特朗普政府推出的税改法案，包括企业所得税、个人所得税在内的多项税种的征收将简化，同时税率大幅下降，其中个人所得税税率由原来的七档累进并减至三档，税改前为10%、15%、25%、28%、33%、35%和39．6%，税改后下调并简化为10%、25%和35%。美国是世界上最大的经济体，美国政府的财税政策无疑会对全球经济产生重大影响。特朗普政府营造国内更低的税负环境，降低海外资本回流成本，将驱使大量资本和高端人才流向美国。为了应对美国特朗普政府的税改法案，世界各国势必会跟进减税，从而防止资本和人才外流。目前，在我国现行的个税税制中，占比最高的工资薪金所得施行七档超额累进最高45%的税率，税率设计高于许多发达国家，也高于同为发展中国家的其他“金砖国家”。面对全球减税浪潮即将袭来，如果我国企业和个人的税负继续处于高位，这将使得我国在国际经济竞争中丧失优势，处于不利局面，同时也会致使国内资本和人才加速流向海外。

(三)个税费用扣除标准不尽完善

我国个人所得税开征始自上世纪80年代，期间工资薪金所得个税免征额调整有三次:2006年1月免征额由800元上调至1600元;2008年3月由1600元上调至2000元;2011年9月由2000元上调至3500元。然而每一次调整都滞后于国民经济发展和居民收入增长水平。根据国家统计局的数据，2017年我国国内生产总值达到80万亿元人民币，是2011年的近1．7倍;广义货币M2余额为167．68万亿元，约为2011年的2倍;全国城镇居民人均可支配收入中位数约3．4万元，全国城镇非私营单位就业人员年平均工资突破7万元，分别约是2011年的1．6倍和1．8倍。与2011年相比，我国居民在生活成本、物价和收入水平等方面已发生巨大变化，3500元的个税免征额已经脱离我国居民生活的基本现状。同时，我国各地区经济发展程度较不均衡，各地生活支出水平和居民收入水平差异较大，采用同一标准的个税免征额，也造成税负失衡的局面。我国个人所得税还存在费用扣除标准过于单一化的问题，仅设定免征额一项，没有综合考虑不同纳税人面临的子女教育、二孩抚养、老人赡养和住房还贷等多项支出，导致许多处于工薪阶层的中低收入者面临较重的税收负担。个人所得税如何更好的兼顾不同纳税人的实际生活开支水平，做到税负与纳税人收支的匹配，也是个人所得税改革中需要重点解决的问题。

二、对个人所得税税制改革的建议

(一)由分类税制转向混合税制，并逐步探索以家庭为单位征税

个人所得税制度改革势在必行，应加快由分类税制转向混合税制的改革步伐，即综合课税制度与分类课税制度相结合。将现行分类中的工薪所得、劳务报酬所得、稿酬所得及特许权使用费所得等劳动性所得合并，纳入到综合所得税计征范畴。将纳税人一年内的劳动性收入总额汇总，统一扣除综合免征标准后，再按照累进税率计税。建立综合所得税制，对纳税人每月或每次所得可先按照一定比例预征，年末再依据综合免征标准扣除后统一汇算，多退少补。对于原分类税制中的其余项所得，由于分别具有资本收益、资产让渡和非经常性等不同特点，所得性质区别较大，可仍按照原分类征税模式课税，从而构成综合与分类相结合的个人所得税制。此外，家庭是居民生活的基本单位，税负应结合家庭的生活水平和总体收入构成。目前个人所得税设置的纳税单位为个人，纳税标准只考虑了个人的收入水平，而忽视了家庭构成中其他成员的收入结构，容易导致税负不公平，造成税负量能不合理的情况。当然，由面向个人征税转为以家庭为单位合并征税需要长期规划、逐步推进，兼顾行政效率、征税成本等多方因素。首先，以家庭为单位的个税体系可以先从夫妻合并报税试点，允许收入分摊，允许一方纳税人扣除家庭免征总额，待税制成熟，再逐步拓展到涵盖子女、父母等直系亲属。其次，考虑到以家庭为单位征税的难度，如存在城乡差别、家庭成员跨地区和家庭成员计算标准等多方面的问题，可以长期适用由纳税人自主决定以个人还是以家庭为单位纳税，将两种纳税单位并存，为纳税人预留多种途径，让纳税人自由选择适合自己的纳税模式，能有效解决单一以家庭为单位征税的复杂性。最后，在纳税人所得信息收集方面，可以利用大数据、互联网等多种新手段、新技术，将社会各部门、各单位的信息进行有效对接，实现数字化、信息化税收管理平台。

(二)减少税级，扩大税距，降低税率

以工资、薪金所得为例，在税级税距方面，建议可将我国个人所得税中工资、薪金所得从原来的七档超额累进税率调整为三至五档，尤其应将原来第二、三级，即月应纳税所得额超过1500元至4500元部分和超过4500元至9000元部分，进行重新划分，适度合并。这两档税级对应的税级间距过窄，却覆盖了绝大多数中低收入者;对后四档税级也应酌情并减，从繁就简。在税率方面，对部分税级的适用税率也应进行调整。首先，我国经济发展正面临“中等收入陷阱”的关口，月应纳税所得额超过4500元至9000元部分正处在我国中产收入阶层标准内，同时再结合目前的资产价格和通货膨胀水平，适用20%税率税负明显偏高，这使得中等收入者被归入到较高的税率等级，不利于中等收入阶层的巩固和扩大，应在税级并减后降低这一税级内的适用税率。其次，现行个税工资、薪金所得征收标准中最后两级月应纳税所得额超过55000元部分和超过80000元部分分别适用35%、45%的税率也存在税负偏高的问题，对我国吸引国内外高端人才产生不利影响，降低了人才竞争优势，与国家经济发展战略不符。结合美国政府推出的减税法案，以及其他“金砖四国”个税最高税率均在30%左右的税率设置，建议将工资、薪金所得最后两级税率予以下调。

(三)设立个税扣除标准税收指数，增设专项扣除项目

此次个人所得税税制改革，如果个税免征额依旧只是“一次提高，数年不变”，必将再次陷入历史困境。因此，最为有效、合理的做法是设立个税扣除标准税收指数，指数结合通货膨胀率和居民收入增幅，跟踪纳税人税收负担变化，指导财税部门适时调整免征额。这种将个税扣除标准与居民实际购买力相挂钩的举措，能有效改变个人免税额多年来被动调整、政策滞后的不利局面。个税税制还可以探索在中央制定统一财税政策的基础之上，授权地方政府结合各地居民收入水平和生活支出水平在一定区间内上调免征额，做到因地制宜。同时，借鉴国外其他国家个税机制，在原免征额的基础之上，还应增设专项扣除项目，如抚养未成年子女扣除额、赡养老人扣除额和首套房贷利息扣除额等。通过多元化个税扣除标准，降低中低收入者税负，有效缓解居民在子女养育、老人赡养、房贷还款等多方压力，满足人民日益增长的美好生活需要。

三、结语

我国个人所得税制存在的问题不是单纯提高工资和薪金所得的免征标准就能解决的，而是应建立一套科学、合理的个税税收体制。只有加快推进我国个人所得税税收体制改革，合理制定税改路径和方案，完善实体和程序等配套个税征管制度，建立综合与分类相结合的混合所得税制，精细化设计个税税率和费用扣除标准，试点并推广以家庭为单位征税，才能降低居民税收负担，体现税收公平原则，适应新时代经济发展需要。

作者：黄斌 单位：阜阳职业技术学院