地方税制变迁与发展路径探析

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自地方税的概念提出以来，我国的税收制度就开始走向了中央与地方分税的征收之路。1921年中国共产党的建立成为推动这一历史进程的关键因素，战时税收政策与建国后服务于国民经济建设的税收政策体制一脉相承，传递着中国共产党为实现人民解放和民族复兴所蕴含的勇气、智慧与担当。

一、1921-1949年，为新中国税制建设奠定基础

在新民主主义革命时期，中国共产党的地方税制由于依托于革命根据地和人民群众，很好地适应了不同地区生产力发展水平。一方面，通过土地税、遗产税的设立以及合并苛捐杂税，党中央在维持正常财政运作的基础上，巩固了群众基础，表明了共产主义的阶级立场，为取得今后的革命胜利奠定了坚实的基础；另一方面，地方税制的探索与革命根据地税收工作的开展为新中国的税制建设奠定了制度基础，在这期间不仅培育了大量的税务人才，还积累了宝贵的管理经验与制度改进经验，国民政府财权划分的矛盾也为今后分税制的建立埋下了伏笔。

二、1949-1978年，地方税收划分初步明确

建国后，国家针对不同时期的政治体制采取了不同的地方税管理体制。在1956年三大改造完成之前，党中央与国家政府的税收工作主要集中在规整旧中国以及革命根据地的税收体制上，1950年1月30日，中央人民政府的《全国税政实施要则》暂定了货物税、工商业税、关税等14种税收，但尚未对中央与地方税种进行明确划分。1953年11月政务院了《关于编造1954年预算草案的指示》，提出将印花税、利息所得税、屠宰税、牲畜交易税、城市房地产税、文化娱乐税、车船使用牌照税和契税划分为地方预算固定收入。1958年后，随着三大改造的完成，国家建立起了计划经济体制，并逐渐通过税收立法实现了各个税种的统一征收。由于地方的财政收支指标基本确定，除却由部分税种作为地方固定税收以外，政府还会通过财政拨款的形式进行收入调节，多交少补。1968年后，中央对地方采取了财政统收统支的办法，实质上就是将地方税收入以中央税的形式汇总再按需重新下发给地方政府，这一政策沿用至20世纪80年代。客观地说，这一时期的税制改革处于一个历史过渡阶段，税收立法工作的开展是一个良好的开端，而在地方税制变化过程中暴露的问题也为后期我国地方税制的完善提供了宝贵经验。

三、1978年至今，构建地方税制新格局

1980年2月，国务院《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》，将盐税、农业税、牧业税、工商所得税、屠宰税、车船使用牌照税、城市房地产税、牲畜交易税和集市交易税列为地方固定收入，工商税实质上成为中央地方共享税，按照“收支挂钩、总额分成”的方法由中央统一调度。1985年起，实行新的财政管理体制，对广东、福建以外的省份实行“划分税种、核定收支、分级包干”的管理办法，而这事实上已经构成了分税制的雏形。改革开放以来，我国地方税制呈现加速发展之势。1982至1988年，国家先后颁布了牲畜交易税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、耕地占用税、筵席税以及城镇土地使用税暂行条例，对纳税人、税率等税制要素进行了界定，为我国复合税制新体系的建立奠定了良好的制度基础。历史证明了分税制的税改道路是符合我国国情和社会发展规律的。基于蒂布特地方税收竞争理论、施蒂格勒地方政府存在合理性等经济学理念发展起来的财政分权理论，为我国新型分税制体系的改革提供了重要的理论指导。1994年起施行的分税制改革正式将我国现行税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税三种类型，除增值税、资源税、证券交易税以及具有共享税性质的企业所得税、个人所得税和城市维护建设税外，关税、消费税被划定为中央税，而营业税、契税、印花税、房产税等14个税种被划定为地方税（固定资产投资方向调节税、牧业税、农业税、屠宰税、筵席税在进入21世纪后依次停征）。此次分税制改革为地方税制优化建立了良好的开端，随着改革开放红利的到来，我国经济与科技实力在短短二十余年内快速上升，并由此提高了我国税收收入的增长速度与质量。从收入情况上看，地方税收收入在1994年到2019年的25年间增长了62倍；而从收入结构上看，分税制改革之后，国家通过裁减税种、简化税制使得税收密集度不断提高，大大提高了地方政府对税收收入的征收效率，并降低了税收收入流失的风险。其中，营业税在“营改增”政策实施之前占据着地方税收收入的主导地位，而在政策全面普及之后，地方税收收入的税种构成趋于平均化，但是依旧集中在土地增值税、契税、城市维护建设税以及房产税等几个主要的税种上。毋庸置疑，不论是分税制改革，还是国家经济科技的腾飞，都离不开中国共产党的科学领导和英明决策，稳定包容的政治环境与和谐有序的社会秩序也是构成我国地方税制不断发展完善的重要因素。

四、统筹兼顾，开创地方税制新格局

税收收入的增长为地方政府发挥职能提供了重要的财政收入。步入中国特色社会主义新时代，党中央更加关注地方税制的发展质量，大力推进我国地方税制的优化升级。以法律框架支持地方税制建设。近年来，我国地方税立法工作取得重大进展，《中华人民共和国契税法》《中华人民共和国城市维护建设税法》《中华人民共和国印花税法》先后。正所谓依法治国立法先行，地方税制建设离不开完善的法律框架的支撑，笔者建议，合理划分地方税立法权，适当赋予地方开征、停征部分税种的权力。一方面，在横向权力划分上，要始终坚持权力机关中心原则，并适时将地方行政法规、部门规章进行归整，通过法定程序将相对成熟的授权立法上升为法律。另一方面，要规范纵向立法权，授予部分省市地方人大与政府一定的立法权力，在条件相对成熟的情况下赋予部分机关调节税率与税基的权限。积极培育主体税种。统计数据显示，1994年至2019年期间，我国地方税收收入增长率波动幅度较大，排除国际经济危机以及我国税制改革的影响，地方税收入增长始终缺乏稳定性，地方税收收入占财政收入的比重也由1994年的63%降低至2019年的30%。其中，“营改增”之后，在地方税收收入的构成中，有接近70%的贡献都来自于共享税，这些问题的产生都与缺乏地方主体税种息息相关。在目前可供选择的主体税种中，包括房产税、销售税和城市维护建设税等。笔者认为，房产税符合受益原则，税源稳定且税负不易转嫁，是较为理想的县级地方税源。清理规整税费项目。完善地方税体系，首先就要清理规整过时的、对增加财政收入效果不显著的、不具备正外部性的税费，譬如在地方税收收入中占比较小且管理成本较高的烟叶税。同时，要及时清费立税，通过立法丰富地方税体系，2018年《中华人民共和国环境保护税法》的颁布就是良好的示范，而正在试点中的水资源税以及在发达国家中广泛开征的社会保障税也有望在不久的将来成为地方税系的重要组成部分。完善转移支付制度。通过转移支付制度，缓解地方政府财政赤字压力，解决因特定事件或地理因素导致的长期和短期财政资金困难一直是财政工作的重中之重。2019年我国对中西部地区的转移支付规模接近全国的80%，大大推动了中西部地区的基础设施建设、公共服务水平提升以及民众就业，不仅弥补了由于经济发展基础薄弱而造成地方税收入过少的难题，还极大地改善了其生产生活条件，提高了中西部吸引投资、创业创新的能力。未来还需建立更加完善的横向与纵向相结合的转移支付制度，为地方税制改革保驾护航。建立健全现代化税收征管体系。2018年的国地税合并对地方税收征管提出了更高要求，一方面要转变征管理念，从纳税人需求的角度出发，注重提升部门的涉税服务水平，改变现行纳税系统的服务窗口、服务区域布置和机制流程，激发纳税人自主纳税、规范纳税的意识；其次，依托现代信息技术对传统的征管方式升级换代，通过大数据、区块链技术的运用构建信息共享平台，减少因信息不对称带来的征管效率低下等问题，将技术创新融入税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查等各个业务流程。最后，加快转变现行组织模式，建立扁平化的组织架构，简化行政审批手续，以适应现代化税收服务新要求。

作者:蔡昌 李长君 单位:中央财经大学