房产税制改革问题探究

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摘要：本文认为在当前经济形势下，现行房产税制存在立法级次低、税制要素设置不合理、征管存在漏洞等问题，并根据税收原则，结合沪、渝两地改革经验，提出相应的解决方案：包括加快房产税立法、优化房产税税制设计、完善配套措施等，使房产税能最大限度地发挥其三大功能。

关键词：房产税；房产税制改革

引言

改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济体系的不断完善，我国房地产行业得到了飞速的发展，为促进我国经济增长、推进城镇化建设以及优化居民居住条件等作出了重要贡献。但是，长期以来，房地产市场存在大量“泡沫”。国务院发展研究中心党组书记马建堂明确指出要“积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”。而房产税是房地产税中最重要的部分之一，近些年其改革进程较为缓慢。

一、房产税概述

房产税，按课税对象属性分类，属于财产税；按照税收负担的最终归宿分类，属于直接税。它是国家以房产为课税对象，向其产权所有人征收的一种税，征收依据是1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》（简称《房产税暂行条例》，下同）。

（一）房产税的功能

房产税作为一个国家税收体系中必不可少的组成部分，具有以下三种功能。

1.筹集财政收入

一国征税的首要目的就是为筹集财政收入，弥补公共支出成本。房产税这一特别财产税具有很多优点，譬如税收来源稳定、收入波动较小、计征不复杂。因此房产税可以给当地政府带来稳定的收入。

2.调节收入分配

房产税作为一种财产税，一定程度上体现了量能负担原则。一般来说，经济能力强的人所拥有的房产比经济能力弱的人多，对房产征税，就是对这部分富人多征税。由于该税是一种直接税，其税收负担不容易转移，所以该税的征收实质上相当于对初次收入分配的调整。

3.优化资源配置

首先，若每年纳税人都要为其所拥有的房屋纳税，这将大大增加了持有房屋的成本，一部分人会因此减少购买非必要住房。其次，对于不同档次、不同地点（农村或城市）的房屋规定不同的税率，在一定程度上可以引导人们的购房行为，促进房产资源的合理流动和配置。

（二）房产税的改革历程

自新中国成立至今，房产税的改革历程大体可以划分成以下三个阶段。第一阶段是1949年新中国诞生至《房产税暂行条例》出台这段时间。这一时期是《房产税暂行条例》的准备阶段。1950年，我国政府宣布设立并征收房产税。次年8月，我国政府宣布在国内所有城市（不含港、澳、台）征收城市房地产税，此税种是由房产税和地产税合二为一组成的。在1973年，为了精简税制，我国政府缩小了城市房地产税的征税范围，只包括房屋管理部门，个人、海外侨民、外国企业和外资企业的房产与土地。11年之后，国家将之前开征的城市房地产税分为两个税种，一是房产税，二是城镇土地使用税。在1986年，国务院出台了《中华人民共和国房产税暂行条例》。并于2009年1月1日，正式废除了《城市房地产税暂行条例》。全国范围内统一按照《房产税暂行条例》征收房产税。第二阶段是1986—2011年，这段时间是新一轮房产税改革理论研究阶段。在2003年，中央文件中第一次提出要开征物业税。物业税，从课税对象角度可以这样理解，它是房产税加上对其他不动产征收的税。2009年，我国政府明确指出要“深化房地产税制改革，研究开征物业税”。第二年，财政部就提出要建124税务园地TAXATIONFIELD立房产税改革试点。最终在2011年1月26日，国务院常务会议批准上海、重庆两市建立房产税改革试点。第三阶段是2011年至今这一阶段，房产税改革开始试点。2011年1月28日，上海、重庆两地同时出台《对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》。上海试点方案主要针对“增量房”，其政策目的主要是为了打击投机炒房行为，稳定房价。而征税范围较窄、税率较低，减免额度较大，对筹集地方财政收入无较大作用。和“沪版试点方案”相比，“渝版方案”体现了对“存量房”的调控，对高档住宅和独栋商品房的价格有所抑制。

二、现行房产税制度存在的问题

随着时代的发展，房地产市场的繁荣，以及人们收入的增加和财富形式的多样化，现行房产税制度明显有些不合时宜，主要存在以下三个方面的问题。

（一）立法级次低

根据法律的制定机关和效力的不同，我国法律可分为五个层次：宪法、法律（狭义概念）、行政法规、地方性法规、规章。一般来讲，像税收实体法，最科学合理的法律级次应该是“法律”这一层级。当前，社会经济基本制度已基本确立，有足够的理论与经验来进一步完善财税法律体系。为响应财税体制改革，第一步就应该推进各税种立法。《房产税暂行条例》是目前我国征收房产税所遵循的最高级次的法律，该法属于行政法规，即处于第三层级，法律层级亟须提高。房产税在全国范围内普遍征收，现其最高的法律依据为第三层次的行政法规并不能凸显国家寄予房产税的厚望，也不能最大限度地发挥该税的职能。

（二）税制要素设计不合理

现行房产税的税制要素存在设计不合理的问题，最主要的是没有将个人居住用房纳入征收范围，因此缺乏与此相关的一系列制度设计。除此之外，还存在税基不合理，税率制定“一刀切”等问题。

1.征税范围过窄

首先，现行房产税制没有将农村房屋纳入征税范围。这是因为在当时农村人民收入来源单一，取得的收益也较少，为减少农民税负，而对农村房产不予课税。另外，考虑到农村各方面条件都不成熟，房屋用途较为单纯，大部分房屋都是农民自己建造用于居住的，即使有人占用自家住房的一两间用于销售货物，但由于农村地区人口流动量较小，商品购买力差，故商店的盈利也较少，出于对农民利益的维护，就将农村房屋排除到房产税征税范围之外。其次，随着农业技术的进步，务农人员工作效率提高，由此解放出来的劳动力大多进入城市打工，带来农村家庭收入增加。由于城市土地资源紧张，土地出让价格高涨，且随着城镇化的推进，农村地区公路、铁路等基础设施的完善，越来越多的企业选择在农村地区投资建厂。在这一背景下，若仍然不对农村地区的房屋课税，不仅会造成财政收入的流失，还会导致类似企业仅因办公场所所在地分属城、村两地而税负不同。这不仅违背了公平原则，也违背了税收中性原则。再次，《房产税暂行条例》规定，个人所有非营业用的房产免征房产税。随着市场经济的发展，人民收入日益增加，居民财富已经不局限于银行存款这一单一形式。因为近年来楼市高涨，很多人将闲钱投入楼市，或保值增值，或转让获利。所以，房屋已构成个人财富的重要部分，且购买居住用房也不只是为了居住。此时，仍对个人住房免税，不仅会造成国家财政收入的流失，还不利于税收发挥收入再分配职能。最后，就其两个改革试点方案来看，试点征税范围仍然不够宽泛。“沪版”完全没有考虑纳税人在试点启动前购买的房屋，“渝版”仅仅局限于高档住宅，而没有着眼于更为普遍的普通住房。

2.计税依据不科学

《房产税暂行条例》规定以房屋原值扣除10%~30%后的余额征收房产税，这没有充分考虑到各房屋不同的折旧损耗，没有考虑到房屋周边环境变化对房屋价值的影响，不能很好地反映房屋现值，以此为税基征税，违反了税收公平原则。重庆、上海两地的试点方案都规定房产税的税基基础为其市场交易价格。以此为正常新增房屋（交易价格大致等于房屋估价）的税基没有太大问题。但在面对非正常交易的房屋时，以市场交易价格为税基显然仍然没有紧密贴合房屋真实价值，以此为计税依据将会带来不公平的问题。

3.税率设计不合理

《房产税暂行条例》规定了两个税率，一是针对自用房按1.2%征税，二是针对出租房按12%征税。首先，将房屋区按照自用房和出租房分别规定税率就是不合理。第一，这一房屋是自用还是出租，是按哪种方法计征房产税，其纳税人都是房屋所有者。第二由机会成本的概念可以得出这样一个结论：同一房产，不论自用还是出租，其获得的收益应该是相等的，前者表现为一部分正常利润，后者表现为租金收入。其次，由《房产税暂行条例》明确规定具体比例税率是不科学的。中国国土辽阔、各地区地形地貌大不相同、经济发展参差不齐，人民生活水平差距较为悬殊，对一个直接税规定单一税率，会导致不同地区的纳税人在该税上的税负率有很大不同，不符合税收公平原则的要求。最后，上海试点方案规定的房产税基本税率为0.6%，重庆试点方案规定的房产税基本税率为0.5%~1.2%，按此税率征收的房产税很难承担起地方主体税种的责任。

（三）房产税的征管存在漏洞

在房产税征收管理过程中，因为各种主客观因素，少征、漏征现象较为普遍。

1.个人出租房房产税存在漏征

现实生活中，存在大量私人业主将商品房出租给个人用于商业经营，双方之间达成出租承租协议时，不经过法律程序，而是双方自拟合同并签字，出租方也不就所得租金为承租方开具发票，故税务机关无法准确掌握这部分房屋的租金信息，也漏征了这部分税款。

2.房屋性质不清造成少征

我国政府规定，从2001年元旦开始，自然人以市场价格出租的居住用房，可暂时适用4%的税率缴纳房产税。目前，有很多房地产开发商建造办公居住两用的大厦，税务机关无法准确判定房屋性质，导致一部分应以“办公用房”名目按12%征税的出租房被误判为“个人住房”而按4%的税率征收房产税，造成少征的情况。

三、改革我国房产税制的建议

随着社会的进步和市场经济的发展，房产税制改革亟待提上日程。通过充分了解本国及国外房产税制，总结经验，重新设定符合中国现状的房产税税制要素，完善相关的配套政策机制，以推动我国房产税改革有序进行。

（一）加快房产税立法

一个税种能否广泛在全国范围内开征，关键取决于它是否有法可依。要想在全国范围内顺利推行房产税改革，就必须出台一部更合理、更成熟的且由全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国房产税法》，为房产税改革保驾护航。

（二）优化房产税税制设计

一个税种是否能充分发挥其职能，关键在于税制要素设计是否合理。所以房产税制改革的关键任务是以我国国情为基础，改进税制要素设计。

1.扩大征税范围

在原有范围上，将农村房屋也作为房产税的课税对象，并取消个人居住用房保有环节的免税规定。即改革后的房产税将涉及全国各地的一切房产，房屋所有人在每一年度都要缴纳房产税。在“宽范围”的基础上，可适当设立“多减免”以达到特殊政策目的。比如，对于鳏寡孤独所自住的房产予以免税，对家庭困难（如以领取低保与否为标准）的家庭居住房予以免税；对于提供公共服务的机构办公场所予以免税等。

2.以评估价格为计税依据

计税依据设定为房屋评估价格。这一价格，代表的是房屋的现值，必须由政府指定的专业评估机构与人员，在综合分析测评了各方面因素之后，通过工作人员的专业判断给出，并将这一价格计入房屋信息系统。之后可根据居住时间长短、周边基础设施建设变化情况、全县房地产市场总体情况以及房产是否遭受外力损坏等因素，调节房产税税基，纳税人据此缴纳房产税。即所有房屋，不论自用还是出租，都以评估价格作为计税依据，由房屋所有人缴纳。

3.合理确定税率

因为房产税属于财产税，但它又带有资源税的一些特点。所以，房产税税率不宜“一刀切”，应充分考虑不同市、县的特殊情况，建议实行幅度差别比例税率。中央政府应统筹全国，设定税率的合法范围，再由各省市根据本地各种特殊情况，在国家确定的范围基础上，各自划出本省、市所适用的范围，并报国家税务总局批准。在此基础上，由各县市再根据本县实际情况规定本县适用税率，并报省税务总局批准。

（三）完善配套措施

税收是否能够有效收取，一个税种最终是否能够充分发挥其职能，关键在于实践过程中的征管是否得力。而完善的配套措施就是提高征管效率的强有力保障。

1.建立并完善房屋信息系统

若要区分各类型房产分别按不同税率征税，若要对个人住房在保有环节对其产权所有人征税，基础是要有一个完善的房屋信息系统，记录房产所有人姓名、身份证号、房屋地址、房屋大小和结构、房屋性质以及其他房产基本情况。要以县为单位，由房屋交易中心，工商局、税务局以及其他有关部门密切配合，协同建立房屋信息系统，并全国联网，实现全国房屋信息互通。由房屋交易中心工作人员、税务所职员、工商所职员等相关工作人员，逐门逐户完成各房屋基本情况登记，并定时或不定时抽查，确定房屋性质知否发生改变。这样在加强本县房屋管理的同时，为房产税收征管打下坚实基础。

2.设立并发展专业评估机构

若将房产税计税依据设定为房屋评估价格，则需要设立专业评估机构，由职业评估人员完成这项工作。可以由政府通过考察、竞标等方式，选择评估实力雄厚的民间资产评估机构完成此项工作，并由政府派人监督，保证房屋评估价格的合理、合法性，从而保证房产税收及时、足额上缴。另外，建立群众意见反馈渠道，由于影响房屋价值的因素错综复杂，群众对评估机构给出的评估价格可能存在疑虑，对此，应允许纳税人申诉，保障他们的合法权利，最大可能避免或减少征纳双方的矛盾，推动房产税改革顺利进行。

四、结语

实施房产税改革是我国社会经济发展，促进我国房地产业健康发展的重要举措。在充分了解我国房地产事业与房产税收制度和现状的基础上，推动试点工程，研究、制订符合效率与公平相互统一原则并具有我国特色的房产税制。一方面，能够解决我国房地产行业恶性竞争的问题，稳定我国的楼市行情，防止泡沫的出现；另一方面，推动我国房地产税收的改革不仅是对我国房地产税收制度的重要推动，也是对我国整体税收制度改革具有深远影响的重要举措。

参考文献

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作者:张照琳 单位:太原学院