税制改革与财政关系浅析

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摘要：税收政策与国家经济状况紧密相连，是我国推进共同富裕的重要一环。因此，进行税制改革、不断优化完善税制设计与税制结构成为新时代中国发展过程中越来越重要的一个方面。通过梳理归纳国内外相关文献得知，合理的税制改革举措不仅可以增加政府财政收入，而且对中央与地方的财政关系有一定的调节作用。本文对我国“营改增”这一重要税制改革手段进行分析，着重研究“营改增”对地方政府财政状况的影响，提出通过改进中央与地方政府间财政关系使我国税制改革进入良性循环的几点建议，以期对我国经济发展有所帮助。

关键词：税制改革；财政关系；“营改增”；分税制

0引言

税收作为国家财政收入的重要来源，直接影响国家的经济实力，并且由于人人都是纳税人，其与民生更是密切相关。由此一来，税收制度的合理性就尤为重要，而税制改革就是不断完善税收制度，促进民生改善的重要手段。世界各国都进行过很多次税制改革，对财政都产生了或好或坏的影响，有的影响直接体现在财政收入上，有的改革则促进了政府财政关系的调整，为国家经济发展提供了更大的动力。

1文献综述

1.1国外相关研究

1.1.1税收与财政关系。Tiebout[1]对税收竞争的研究较早，认为一定程度的财税竞争有利于地方政府收支效率的提高，“用脚投票”（votingwithfeet）理论可以使地方政府更好地为大众提供服务。Benson[2]指出，在不考虑州政府决策者面对财政支出压力的前提条件下，如果通过提高税率来增加税收，增加财政收入，就可能导致很多企业不愿意来该州发展，税源减少，税基也就自然降低很多。而税基降低，逐渐也会导致州政府不得不通过降低税率来吸引投资，增加税源。因此，这一方法是有待商榷的。1.1.2减税降费对于财税改革的影响。Keynes（1936）在对税制的累进性进行分析时认为，实行税收与政府转移相配合的财政政策，能够实现高收入者的收入向低收入者转移，缩小贫富差距并提高居民消费倾向。Barro（1990）采用内生增长理论研究政府支出结构，认为税收分成方式的改变会促使地方政府调整相应的财政支出结构。Lieberknecht等（2019）使用动态一般均衡模型分析2017年的《减税与就业法案》（TCJA），发现减税的中长期增长效应将使GDP增长，且在促进GDP增长方面长期增长效应高于中期增长效应，但是减税的短中期增长效应不稳定，其还取决于可变资本的利用程度和成本。也就是说，减税法案在很大程度上会降低短中期的税收收入，提高政府债务率。同时，将法案与削减支出相结合可以抑制政府债务的增加，但不会减少政府债务，也就是说政府债务会持续膨胀，加剧财政风险。Arnold等（2011）确定了有助于经济长期增长的税收政策：短期增加需求，长期增加供给。但是由于短期税收优惠政策的不可逆性，短期税收收入的减少会使财政风险积累，进而有可能损害经济的长期增长。Rubin等（2004）使用构建测算体系和指标的统计分析方法，对财政可持续的状况进行量化分析，得出减税使财政风险不断加剧、财政可持续性受到冲击的主要结论。Fabrizio（2019）基于动态的公共债务模型得出：如果政府难以实现新税收的快速增长，债务可能变得不稳定，这对于那些没有现代化和高效率的税收制度的国家尤其重要。

1.2国内相关研究

吕冰洋等[3]认为，我国税收制度还需改革。具体来讲，改革可以面向以下几个方向：稳定秩序、激发活力、促进公平、激发权利意识。朱军（2021）认为，可以坚持落实供给侧改革，将主要税源从房地产行业转向其他产业，逐渐摆脱对土地财政和房地产经济的依赖。通过调整或重新分配中央与地方的财权事权，缓解地方政府的财政压力，这样就可以使地方政府能够并且愿意去承担更多建设义务[4]。通过文献梳理发现，目前税制改革方面的文献较少，研究进程比较缓慢，相关资料披露较少。不论在实际工作还是学术研究中，税制改革方面的内容都需要重视和探讨，用实践不断检验理论，从而找到改革的路径和方案。

2增值税改革——案例分析

20世纪80年代，国务院颁布《中华人民共和国增值税条例（草案）》。这一草案的颁布，意味着我国从此步入了增值税时代。这一草案的颁布说明我国开始认识到增值税的潜力，这是我国在增值税道路上的第一步试探，意义重大。1994年，我国实行了分税制改革。此次分税制改革的主要内容是在全国推行增值税，同时使得中央和地方之间明确划分税收收入。此次分税制改革，进行了小规模纳税人和一般纳税人的分类，简化了税率的区分机制。此次分税制改革，为财政收入做出了很大的贡献，为新时代我国下一步的财政改革奠定了一定的基础。2009年，我国出台相关政策，开始逐步推行消费型增值税。后来逐渐开始选取试点，进行新的探索。2016年，我国将营业税改为增值税，也就是平时所说的“营改增”，并且在全国范围内推广。此时，增值税也逐渐开始发挥其应有的效用。在我国财政方面，“营改增”这一措施的作用不可估量。实施“营改增”之前，财权、事权并没有在中央与地方得到合理安排，地方政府财政压力较大，企业大都倾向于不断压缩成本，个体户之间的价格战愈演愈烈，导致税收加速减少。正是这些问题，体现出了增值税得天独厚的优势。这取决于增值税的特点：一边缴税，一边抵扣，上征下抵。详细来说，“营改增”之前，由于没有增值税抵税的情况，并且企业的议价能力相较于个体户来说较强，为了控制成本，企业就会倾向于选择个体户等小规模纳税人作为自己的供应商。“营改增”之后，由于可以进行增值税的抵扣，因此企业会倾向于选择更加正规的增值税一般纳税人作为供应商，这在很大程度上缓解了税收部门税收监管的压力。无论是从短期还是从长期来看，“营改增”对地方政府的财政都有很大的影响。从短期来看，“营改增”对地方政府的财政影响有以下几个方面：第一，减轻了企业的负担。相比营业税，增值税其实有一定的减税作用，对于企业来说这是一件好事。企业也看到了这一点，于是加大投资，从而拉动经济增长。同时，增值税税率的档数也在不断减小，从最开始的四档，到后来的三档，再不断向二档努力，增值税小规模纳税标准更是下调到500万元。这说明我国的政策正向那些主营制造的企业以及一些体量较小的企业倾斜。第二，“营改增”在某种程度上增加了消费者的压力。对于企业来讲，增值税可以通过上征下抵的方式得到抵扣，一来一回，相当于没有变化。但是，处于资金链最底端的消费者，他们在购买产品时所付出的价款就包含了增值税，却没有地方抵扣。这样一来，企业压力得到减轻，就可以有更多的资金扩大投资或者扩大生产，继而创造更多的税负，而消费者则额外承担一部分税负，为我国财政收入贡献更多的力量。与此同时，随着供给侧改革有条不紊地推进，新兴产业逐渐发展起来，但是由于其体量有限，缴纳的税款往往并不足以覆盖作为以往的纳税大户—重工业企业缴纳税款变少造成的缺口。这也导致短期内一些地方政府面临更大的财政压力。但从长期来看，这一弊端会随着新兴产业的不断发展得到解决。同时，“营改增”这一举措对地方政府的财政有一定的长期影响。第一，这一举措有极其巨大的减税作用。这有利于给企业重新注入新的能量，让其乐于投资、生产。第二，供给侧改革也得到不断深化，为我国经济实现产业转型打下了一定的基础，贡献了一分力量。第三，进一步完善了我国的税收制度，并且为下一步的税制改革开了个好头，指明了方向。第四，从根本上缓解了地方政府的财政压力。地方政府可能在短期内面临新一轮的财政压力，但从长期来看还是利大于弊的[5]。

3建议

本文对我国税制方面的发展提出如下建议。第一，可以根据地方政府承担的事权情况分配财政资金，避免由于事权增加导致的财政压力，加强预算管理，可以缓解地方政府财政压力。第二，加强对地方政府财政支出的监督，中央将财政资金重新分配，根据国家长远发展规划以及地方的实际情况重新进行分配。但如果中央对地方财政资金使用的监管不到位，那么就起不到应有的作用，甚至可能起到反作用。第三，中央政府应当承担更多的财权以及支出压力，同时要明确各级政府的责任。中央政府可以将事权上移，让更多的基础建设资金由中央财政直接承担。这样就可以减轻地方财政的压力。第四，地方政府需要加速发展第三产业，同时大力扶持绿色环保企业，优化产业结构。由于“营改增”在短期内可能会造成税收缺口，从而导致地方政府财政压力增大。因此，在国家政策的引导下弥补税收缺口是必要的。地方政府可以考虑对这些产业进行政策扶持，用税收收入总量的增加来弥补缺口，这也是供给侧结构性改革的必然要求。第五，当前我国处于发展的新时代，各项举措齐头并进，牵一发而动全身。例如，供给侧改革、调整产业结构，一是为了摆脱经济增长对房地产行业的过度依赖，让人民有幸福日子。二是为了照顾就业，改善就业环境，缓解人口老龄化的压力。如果只依赖大方向的政策，其他方面的措施没有跟上，政策的效果就会大打折扣。在税制改革方面也是一样的。税收制度要想发挥最大的效用，就必须和我国的基本国情相适应，和我国的政策导向相适应，一定要做到与社会、政策的融合。例如，当下被热议的房地产税，就是落实供给侧结构性改革的具体措施。通过征收房地产税，可以大幅打压炒房行为，这一举措顺应我国经济转型的政策导向。第六，政府在调整财政关系的同时，也应加强对社会金融机构的监管，这样可以促进税制改革成果的运用。“营改增”之前，由于地方政府财政压力较大，因此会向社会金融机构进行借贷。但由于监管力度不足等原因，可能会造成隐性债务的产生，以及系统性金融风险的增加。然而，与社会资本合作为国家发展带来的积极作用有目共睹，其能量不可估量。因此，国家应当建立和完善社会资本投融资合作对接机制，同时采取措施以遏制其弊端的出现，最主要的就是加强监管向社会金融机构进行融资的过程，严厉打击不合规、不合理、不合法的融资现象。这样一来，既可以促进社会产业转型升级，又可以加速弥补税制改革给地方政府财政带来的短期压力，促进税制改革成果的运用。

4结语

“营改增”的减税是差异化的，对小微企业以及制造业企业尤为友好，其服务于供给侧结构性改革，有利于对社会产业结构进行调整。从“营改增”这一税制改革手段可以得出结论：税制改革对于我国更好地应对经济问题、进行新一轮的技术革命来说至关重要。另外，通过对“营改增”进行解读，不难看出税制改革对政府税收的影响。通过调整中央及地方政府的财政关系，尤其是对财权、事权的重新分配，对进行系统性税制改革有着极大的促进作用。然而，所有的改革都需要在不影响国家发展大方向的前提下进行调整、消化、沉淀。因此，改革的过程对有关部门的洞察能力、决策能力、管理能力以及部门之间的统筹协调能力有着极高的要求。税收政策制定主体需要针对国情，明确短期任务及长期任务，将税制改革有序推进，为我国实现高质量转型发展赋能。

作者:翟晨杰 单位:南京审计大学