长江水资源开发保护思路与对策

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长江是我国重要的战略水源地和生态安全屏障，是中华民族经济社会发展的重要支撑［1］。长江水资源不仅承载着流域内经济社会发展的重任，而且还通过南水北调等引调水工程惠泽到华北、西北、苏北及山东半岛等地区。自20世纪80年代以来，在经济高速发展和全球气候变化等多重因素影响下，长江水环境恶化、水生态损害、水资源短缺与水旱灾害等新老水问题(以下简称四水问题)凸显，近2a加大治理后虽有所好转［2］，但形势仍然严峻且诸多问题相互交织。

1长江水资源开发保护存在的主要问题

1．1水资源问题。水资源供给保障能力还不够强，局部地区还存在着水资源短缺，同时水资源利用方式较为粗放，废污水排放量巨大，水质型缺水成为水资源短缺的新特点［3－4］。2018年，长江流域万元工业增加值用水量为全国平均水平的1．5倍，灌溉亩均用水量高出全国平均水平的10%以上;与全国节水先进地区相比，节水管理与节水技术还比较落后。2018年，流域内工业建筑业和城镇生活及第三产业废污水排放量为344亿t，占全国的40%以上;另估计有300亿t左右的农业农村废污水排放。长江干支流沿江城市江段不同程度受到污染，均存在一定的水质型缺水，尤其是枯水季节，水质型缺水更为严重。1．2水环境问题。江河湖库水质仍然堪忧，未来潜在的水环境风险高。近些年来，农业粮食增产、城镇化和工业化等经济社会活动带来大量废污水排放，对江河湖库水体造成了严重污染，总磷总氮等污染物浓度普遍超标［5－6］。目前长江干流水质尚可，但部分支流水质较差，岷江、沱江等局部河段水污染问题突出，湘江等部分河流重金属污染治理还未完全到位，洞庭湖水质正处于向富营养过渡阶段，鄱阳湖水体维持在中营养水平，三峡库区部分支流处于轻度富营养化状态。农业农村面源污染问题日益突出，是导致大多数中小型湖库和堰塘富营养化的主要原因。更令人担忧的是，长江沿岸重化工企业密布，流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5km范围内，各类危、重污染源生产储运集中区与主要饮用水水源交替配置，潜在的水环境风险和突发性水污染事件不容忽视。1．3水生态问题。水生态系统受损严重、生物多样性下降、鱼类资源锐减。与20世纪50年代相比，长江中游天然湿地减少了70%，江湖关系不畅、河道阻隔，生物栖息地受到破坏，鱼类产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道等生境条件难以得到保障。目前长江干支流上游水库群建设阻断了河流通道，改变了水文水沙及营养物质输送过程，中下游湖泊、湿地功能退化，洞庭湖、鄱阳湖枯水期延长，从而导致长江水生生物多样性指数持续下降，多种珍稀特有物种濒临灭绝［7］，中华鲟、达氏鲟、胭脂鱼、“四大家鱼”等鱼卵和鱼苗大幅减少，受威胁的鱼类种类占全国总数的40%，白鳍豚已功能性灭绝，江豚面临着极危态势。1．4水灾害问题。洪涝和干旱灾害问题仍然不容轻视，全球气候变化和人为因素造成的洪涝干旱灾害事件呈增加的趋势。长江水资源充沛但时空分布不均，70%以上的径流集中在6～9月，且以洪水形式出现，枯水期水资源相对不足。近年来，气候变化不仅带来了更为频繁的洪涝和干旱事件［2］，也加大了水资源系统的供给脆弱性，尤其是干旱和枯水期，生活、生产、生态用水矛盾突出，再加上不合理的工程运行调度和取水排污行为，容易造成严重的生态环境灾害。1．5管理体制机制问题。长江水资源开发保护管理体制机制不健全，缺少流域统筹和综合性保护法规，社会化管理和市场化运作还有待发展。长江水资源开发保护涉及防洪抗旱、电力调度、用水管理、航运交通、国土资源、生态环境，以及上下游、干支流等沿岸众多地方政府。长江经济带横跨东中西部3个区域，各地区处于不同的发展阶段、不同的发展水平，各地区各部门之间的不同诉求容易导致利益冲突［8］。目前跨部门跨区域的联动协调不够，协商和争端解决机制不完善等问题制约着流域统筹管理［9］。流域规划的刚性约束作用还不明显，规划的落实和监管力度不够，流域水利水电工程和跨流域调水工程统一调度体制、生态补偿机制和跨省河湖监管制度亟待建立和完善。流域管理的社会参与程度不高，市场化运作和社会投融资在长江水资源开发保护中的作用还有待发挥。长江目前存在的这些问题，不单单是水资源、水环境、水生态和水灾害或者涉水管理等某一方面的问题，而是这些问题相互交织在一起。

2长江水资源开发保护面临的新要求

推动长江经济带发展是党中央的重大决策，是关系到国家发展全局的重大战略。《长江经济带发展规划纲要》明确提出:要将长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、引领全国转型发展的创新驱动带、具有全球影响力的内河经济带、东中西互动合作的协调发展带等四大战略目标。同时指出:推动长江经济带发展要遵循江湖和谐、生态文明等基本原则，要建立健全最严格的生态环境保护和水资源管理制度，强化长江全流域生态修复，尊重自然规律及河流演变规律，协调处理好江河湖泊、上中下游、干流支流等关系，保护和改善流域生态服务功能。在保护生态的条件下推进发展，实现经济发展与资源环境相适应。明确要求:①到2020年，实现长江经济带生态环境明显改善，水资源得到有效保护和合理利用，河湖、湿地生态功能基本恢复，水质优良比例达到75%以上，生态环境保护体制机制进一步完善等目标;②到2030年，实现水环境和水生态质量全面改善，生态系统功能显著增强，上中下游一体化发展格局全面形成，生态环境更加美好、经济发展更具活力、人民生活更加殷实等目标。伴随着长江经济带发展战略的实施，提出的长江大保护要求，可以说是我国治水治江历史上的重大转变，是适应生态文明建设的重要举措，具有跨时代的意义。历史上的长江治理与开发，主要是为了消除水灾害、开发水资源和利用水电能源，以保障防洪、供水、粮食、能源和航运等安全，但是对河湖生态环境的关注和保护不够。现如今，长江治水矛盾发生了重要变化，人们在基本水安全保障得以满足的基础上，对美好生活、美好环境的要求与日剧增，更加期待人与水及自然的和谐［10］。因此，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性的位置，“共抓大保护、不搞大开发”。长江经济带发展和长江大保护，对长江水资源开发保护提出了新的更高的要求。不仅要求进一步提高基本水安全保障，为长江经济带规划的顺利实施保驾护航，更要求恢复良好的水生态环境条件，修复长江生态系统，保护生物多样性，满足人们日益增长的水文化需求。

3长江水资源开发保护系统治理思路

如何适应长江经济带发展和长江大保护的要求，关键是要正确把握长江水资源开发保护与水环境及经济社会发展之间的关系。当前及今后10a内，长江水资源开发保护的重点是水环境治理，而水环境问题不单单是一个专业问题，更多的是一个社会问题。可以这么说，当前长江水资源开发保护面临的问题，比历史上任何一个国家的大河流域都要复杂［11－12］。如果还是按照传统的经济社会发展模式和水资源开发利用方式，未来随着气候变化的影响和人类活动的进一步增强，在水资源、水环境、水生态、水灾害等方面，必然会出现制约长江经济带发展的重大水问题。在这些重大约束性水问题中，水环境问题必将首当其冲。为此，当前迫切需要根据新要求来调整长江水资源开发保护的思路，以水环境改善为突破点，实施四水共治，以适应长江经济带建设和长江大保护的要求。3．1流域统筹系统治理。要从流域统筹系统治理的哲学角度，综合研判长江水资源、水环境、水生态和水灾害等四水问题的内在关系和变化趋势，以问题为导向，按照长江经济带建设和长江大保护要求，科学编制四水共治规划和系统治理方案。在20世纪50年代中华人民共和国成立初期，长江治理工作首要目标是整治江湖和减轻水患，通过构筑堤防来保护沿江地区人民的生命财产的基本安全，重点是两湖治理和长江中下游蓄滞洪区的建设。20世纪60～70年代为农田水利改造期，为了解决粮食生产安全问题，在“水利是农业的命脉”指导思想下，长江流域掀起了农田水利建行高潮，兴建了大批中小型水库、灌溉渠系和抽水泵站，初步保障了粮食生产的用水安全，同时城镇的供水基本上得到了保障。20世纪80～90年代，是大型水利水电工程建设期，重点是加高加固荆江大堤等重要堤防，以提高防洪安全保障;同时为了加强水电开发和航运发展，流域内开始建设一批大型水利枢纽工程。进入21世纪以来，长江流域进入了水利建设与水资源综合开发利用的全盛期，江湖治理和水电工程建设进入高潮，在水资源开发利用强度急剧增加的同时，水环境、水生态问题开始暴露出来。当前及今后可能面临的水问题，不单是某一方面的问题，更多的是系统性问题［13］。因此，需从流域全局角度对水资源、水环境、水生态、水灾害等四水方面的问题实施系统治理。3．2以水环境改善为突破点的水资源开发保护思路。目前长江水环境恶化，已经成为制约长江流域水资源综合利用和经济社会发展的瓶颈。为此，需要按照山水林田湖草是一个生命共同体理念，对水资源短缺、水环境恶化、水生态损害、水旱灾害等四水问题实施系统治理。这其中首要的是减少污染物的入河，改善江河湖库的水质;其次是适度恢复江湖水系，改善河流水文泥沙及营养盐环境条件;修复以往人为活动造成的环境破坏，做好水源地涵养保护、水库群生态调度、江河湖泊洲滩与岸线生境修复;同时还要着重研究经济社会发展与水环境之间的关系，调整产业结构和经济社会发展模式，禁止高污染、高耗水产业发展，建成节水防污型社会。3．3重视经济与法律手段。当前长江水资源开发保护存在着很多的问题，不仅仅是技术和管理上的问题，更多的是一个社会化的问题。因此，在加强流域综合管理和科技支撑的基础上，更要重视经济与法律手段;同时，通过生态文明建设引导社会公众爱水护水节水等水文化发展。这其中迫切需要转变传统的行政管理+技术手段的治水观念，更多地从社会管理角度，通过法律和经济手段来做好水资源开发与保护。今后面对错综复杂的新老水问题，以及长江经济带建设和长江大保护提出的更高要求，长江水资源开发保护仅仅依靠管理与技术的双轮驱动是不够的，还迫切需要经济和法律这两轮，四轮驱动再加上文化这个方向盘，才是新时期长江水资源开发保护的现代化选择。

4以水环境改善为突破点的长江水资源开发保护对策及建议

长江水资源开发保护中，水环境问题最为突出，也是最为关键的。长江水资源总量不缺，除了局部地区属资源型和工程型缺水以外，大部分地区的缺水为水质型缺水，曾经被人称为“有水皆污”。长江病了，病得不轻，主要问题也是水环境的恶化，导致了长江生态系统的退化和损害。虽然长江水质总体相比于北方河流较好，但支流和湖泊水质与之前相比仍较差，部分城市乡镇和农村周边的黑臭水体，严重影响着居民的身体健康、生活品质和景观面貌。以水环境改善为突破点对长江四水问题进行系统治理，就是抓住当前阶段长江水资源开发保护中存在的主要矛盾。水环境一旦得到改善，水资源短缺和水生态退化问题也会随之得到有效解决。当前及今后，针对如何以水环境改善为突破点做好长江水资源的开发保护，提出以下具体对策。(1)坚持水资源保护是水资源开发利用的前提，制定以长江水质提升为主的长江水环境改善对策。①要将长江水环境改善目标细化到河流和地区，目前《长江经济带规划纲要》明确提出到2020年，长江水质优良率(地表Ⅲ类水标准)达到75%以上，而没有明确提出2030年的水质目标。个人建议:到2030年长江水质应进一步提升，重要饮用水源地的水质优良率(地表Ⅱ类水标准)应达到50%以上，干支流及主要湖泊水库的水质优良率(地表Ⅲ类水标准)应达到90%。②按照长江重要江河湖库水功能区和控制性断面水质达标要求，确定流域与区域相结合的工业、建筑业、第三产业和城镇生活废污水排放总量控制目标，重点制定长江经济带城市群和工业园区的污染物逐年减排方案。③制定并严格执行长江取水许可和排污许可负面清单制度，禁止高耗水高污染企业和工业园区建设，同时制定并严格执行工业、建筑业、第三产业和城镇生活等污染物排放定额管理和监督处罚制度，以此促进产业发展和生活方式转向绿色低碳低污染。④进一步提高废污水处理标准，尤其是要提高磷污染物处理标准，以有效减少入河污染物，这其中运用水价杠杆，提高水价并将废污水处理费用提高至占水价比重的60%以上，以此提升废污水处理能力和效果。以德国为例，德国各州的平均水价约为5欧元/m3，其中自来水水价约为1．5～2．0欧元/m3，污水处理水价约为3．0～3．5欧元/m3。另外，德国制定了《废水收费法》及其配套惩罚和奖励政策，当排污企业排放的污水浓度达到了规定的最低要求时，可以减少或免于交费，反之就要缴纳较高的罚金。完备的立法和严格的执法，使得德国的污水99．5%都得到了有效的处理，从而保证了国家水质安全。(2)以政策措施为导向，攻克农业农村面源污染顽疾，促进农业农村绿色可持续发展。长江流域农业面源污染治理将是一项长期的工作，需要处理好农业发展与农村环境保护之间的关系，应及早制定《长江流域农业面源污染防治条例》，积极引导农村地区施行绿色发展模式，走可持续发展的道路，应从战略高度部署好农业面源污染的防控工作，建立有利于农业面源污染控制的服务市场机制。对于国土资源、生态环境、水利和农业等相关部门，应理顺管理体制，针对农业面源污染的复杂性、广泛性和难以治理的特点，建立协调和综合治理机制，实行从源头到排污口的全过程监控和治理。通过政策引导和市场培育，逐步将农村环境改善与面源污染防治转变为一项有利可图的农业服务产业，从而成为农业经济发展的新增长点，促进农村就业和农业科技推广。在面源污染严重地区，将农业补贴政策与农村环境改善和农业面源防控结合起来，优先推广循环生态农业发展模式。通过培育更多与农业面源污染防控相关的农业服务公司，不仅可以做到从源头上控制农业面源污染，而且还可为农村经济发展提供新的增长点和就业门路，更有利于生态农业科技的推广应用，以形成良好的农业生产和污染防控链。从山水林田湖草系统治理角度，实现源头防控、过程消减和末端治理相结合。(3)制定沿江城市和工业园区的水环境风险管控方案，消除突发恶性水环境事件隐患。长江流域4．5亿人的饮用水，其95%以上来自地表水源，由于人口密集，即使是局部地区发生污染，受影响人数也很多。以位于三峡库区重庆的化工厂为例，一旦发生危化品泄露入江，将危及三峡库区及长江中下游沿江千万计人口的饮用水安全。因此，除了针对这些化工园区及危化品生产运输等环节加强监管以外，还应在对环境风险进行科学评估的基础上，制定水环境风险管控对策方案。(4)以提高生境多样性、连通性与适宜性为目标，逐步和适度恢复江河湖库水系连通格局，重构健康水循环和保障鱼类产卵场、索饵场、越冬场和洄游通道。分析长江重要水生生物对河湖岸线和内河洲滩水生境需求，从保护长江水生生物角度，对长江重要河湖岸线和内河洲滩的水生境进行修复与保护，重点加强受清水下泄影响较大的洲滩湿地保护。从上下游统筹和江湖联动角度，依托水利水电航运工程和水系连通工程，实施水量水质水生态联合调度［14］，提高水体流动性、提升江河湖库自净能力，维系河流自然脉搏和生态需水过程，营造适宜生物多样性发展的多样水环境条件。(5)重点抓好城镇生活和工业节水，并在有条件地区大力发展水肥一体化设施灌溉农业，在节水的同时，减少污水排放。随着城镇化进程的加快，城镇生活用水增加较快，每增加1．0m3左右的用水，就会带来0．7m3左右的污水。因此，一方面要加强城镇生活节水，另一方面还要适当提高污水的处理标准。目前长江经济带规划的实施，要求污水处理厂排放标准由一级B提高到一级A，今后可进一步适当提高，尤其是对磷污染物的处理要强化。目前，长江流域农业用水量占总用水量的60%以上，节水大有潜力。对于经济较为发达的地区，可在有条件的灌区实施水肥一体化管理，这样既能实现灌溉水和化肥的高效利用，也能大幅减少化肥流失产生的农业面源污染。水资源浪费是一个社会问题，因此做好节水工作，必须依靠经济、法律和文化等手段。比如适度提高水价、出台节水管理条例和办法以及加强社会宣传等。(6)统筹水旱灾害防治和洪水资源利用，实施洪涝干旱和水资源风险集合管理。长江水资源相对充沛，但70%左右的水资源是洪水，难以得到利用或存在着风险。今后随着长江经济带的发展，以及对流域外调水的增加，要满足这些新增水量的需求，最有可能的开源途径就是加大对汛期洪水资源的利用。另外，随着全球气候变化引发的极端强降水或长期少雨事件的增多，导致洪涝和干旱呈现频发的态势，而且涝旱/旱涝急转现象比较多。因此，当前防洪兼顾抗旱是必要的，但还不够，还需要统筹考虑防洪、抗旱和水资源的综合利用。(7)科学运用水价杠杆是促进长江水资源开发保护良性发展的重要手段。从加强社会管理的角度来看，应引入市场化运作机制，运用经济手段，在政府引导下，促进长江水资源开发保护的良性发展。即使是一些防洪、供水、环境治理和生态保护等公益性行为，也是可以引进社会资本来投资建设和运管维护。前几年，在开展的国家水生态文明城市建设试点过程中，一些城市探索出了很好的投融资模式。(8)严格执法是水资源开发保护的根本保障。以长江保护法出台为契机，建立长江水资源开发保护法律体系和监管监督执法体制机制。以法律条文的形式，确立长江水资源开发红线、水生态保护底线、水环境控制基线、水旱灾害防控风险等要求，并出台相关的管理条例和办法，以约束人的行为、促进用水文明。

5结语

长江经济带发展和长江大保护战略的推出，标志着长江治理开发保护进入到了新的时代。在此新时期，长江水资源开发保护如何面对治水矛盾的深刻变化、破解日益复杂的新老水问题，以及适应未来经济社会高质量发展，这就需要有新的战略思路和适应性对策。本文在这方面做了一点初步的探讨，认为未来10a长江水资源开发保护的重点，是要加强以水环境改善为突破口的长江四水系统治理。这不仅需要加强对长江四水问题的科学研判，厘清长江水环境变化与水资源开发保护及经济社会发展之间的关系，更需要建立管理+技术+经济+法律+文化等多种手段相结合的长江水资源开发保护社会管理体制机制、技术支撑、经济政策、法律体系和文化保障。

参考文献:

［1］．在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话［J］．求是，2019(17):1－5．

［2］马建华．2018年长江流域水旱灾害防御工作回顾与展望［J］．人民长江，2019，50(3):1－4．

［3］陈进．长江演变与水资源利用［M］．武汉:长江出版社，2012．

作者:许继军 吴志广 单位:长江科学院