土地征收补偿协议纠纷中法律适用探析

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在对集体土地征收补偿协议纠纷的审判中，由于行政协议可能会同时涉及行政方面的争议和民事方面的争议。欲实现以正确的审判程序及实体法律解决纠纷的目的，需对集体土地征收补偿协议行为进行解构，区分行政协议过程当中产生争议的部分是民事还是行政性质，并在此基础之上针对不同性质的争议选择适用相应的程序和实体法律。

一、问题的提出

行政协议是现代行政法中合意、协商、行政民主精神的具体体现。行政协议具有签订主体在协商基础上共同实现行政目的特点，在集体土地征收补偿协议过程中，被征收人可以一定程度上对补偿模式和标准实现意思自治，因而通过集体土地征收补偿协议能够使被征收人更加自愿地交出土地。由于立法规范的缺位，实践中征收主体对征收补偿协议的适用方法与定位不尽相同，协议补偿制度并没有被建立并完善，许多地方仍由土地管理部门、地方政府向村委会发放补偿款，再由村委会实施二次分配的方式予以补偿。同时，行政协议正式纳入行政上诉受案范围的时间并不算长，指导司法实践化解行政协议纠纷的规范仍不完备。由于上述两点原因，法院在审理土地征收补偿协议纠纷时，在程序与实体方面的法律适用等方面都存有困惑，即在审理土地征收补偿协议纠纷时，判断哪些纠纷的化解需要适用行政诉讼上的程序，哪些需要适用民事上诉上的程序；在审理实体问题的法律适用上应该适用民事类规范还是行政法律规范的问题。

二、争议性质的判断

事实上，土地征收补偿协议效果的实现并非一蹴而就，其从磋商到缔结再到履行，在多个行为的有机组合之下土地征收补偿协议才得以开花结果，而协议的纠纷恰恰来自于这些具体环节当中的某个或某几个。因此，审理模式的构建需要先将土地征收补偿协议化整为零，分析其具体环节的性质，在司法实践当中根据纠纷的性质来选择适用法律。理论界对于行政协议问题的研究方法，基本上都在围绕其行政性与协议性，对协议的不同方面就行政性与协议性进行区分研究，而作出这一判断的决定性因素就是行政机关的高权行为是否介入。由于缔约的民事主体不具备行使高权行为的可能性，同时行政诉讼的作用在于审查行政机关行为的合法性。从土地征收补偿协议缔结到履行到过程到角度，在协议缔结阶段，征地协议并非像一般协议的缔结那样单独同缔约相对人进行邀约和磋商，而是根据规划或者拟征收的决定，在一定范围内向被征收人进行公告或者通知，这一行为实质上是实现征收补偿目的的管理手段，具备高权属性，应认定为行政性行为。在征收补偿协议的履行阶段产生的纠纷在于作为被征收人的原告方对作为征收主体的被告的履行行为，即对是否补偿以及补偿的方式和数额不服。而产生如上协议履行纠纷的原因既可能出自高权行为的介入，也有可能是其他客观因素导致的履行不能。就协议变更而言，不能认为协议变更都属于民事行为，因为土地征收补偿协议内容的产生并不都是来自民事上的意思自治。对于协议双方在达成合意基础上进行的不损害第三人利益或公共利益的变更以及民法所规定的情势变更应当认为是民事性质行为。只有当高权行为介入，即征收主体出于行政效果当变更而去变更行政协议，由于这一过程明显有高权行为介入因而应当认定其行政性质。对于合同的撤销与解除，民法典分别规定了对于限制民事行为能力人、欺诈、胁迫、重大误解、显失公平的情况下受损害的一方可以在一定时间内单方撤销民事法律行为的效力。若被征收人及利害相关人因为上述事由主张解除征收补偿协议或征地主体基于上述事由而解除协议的，则属于民事性质行为。若行政机关出于上述事由之外的对征收补偿所欲实现的效果进行变化的事由而解除的，则属于行政性质行为。根据上述分析，司法实践在处理集体土地征收补偿协议纠纷时，如果涉及的纠纷性质属于单纯的民事性质的纠纷而不涉及高权行为，则只需要在程序上依据民事诉讼法，在实体上依据民法典合同编部分的规范进行审判。而当纠纷涉及高权行政性质时，则需要在程序上根据行政诉讼法、在实体上依据2019年修订的土地管理法以及地方的相关立法和其他规范。

三、法律的具体问题

（一）原告资格

由于集体土地征收补偿协议兼具行政性与民事性，在原告资格问题上，需要明确适用民事诉讼规范还是行政诉讼规范。民事诉讼规范和行政诉讼规范当中对于原告资格的规定的差异在行政诉讼法中原告资格对协议相对性的突破。在民事规范当中，合同关系的原告资格需要遵循合同相对性原理，即只有作为缔约方以及合同当中的明确规定了权利义务的第三方才能对合同提起诉讼，但就征地补偿协议的内容而言，一般规定了征地范围和补偿标准的事项，并不会对第三人的权利义务作出明确规定。而根据行政诉讼法第二十五条之规定，不仅作为行政行为相对人的一方（即征地补偿协议的缔约方），同行政行为具备利害关系的第三人同样具备原告资格，这种利害关系则不局限于合同的明确规定，而在于行政行为所造成的事实影响。集体土地征收补偿协议可能存在如下几个方面的争议：其一是在协议缔结方面产生的争议，其二是因不满补偿方案的范围与标准而产生的纠纷，其三是征收主体变更补偿的范围标准而产生的纠纷。根据上文之分析可知，以上三个方面的争议，均具有高权行为介入而使争议成为行政争议的可能性。因此宜采取行政诉讼法规定的“利害关系标准”作为原告资格的判断标准。

（二）审查范围

就审查范围来说，如果土地征收补偿协议适用民事审查，根据当事人主义的要求，其审查的范围限于原告有关征收补偿协议的诉讼请求。而对于土地征收补偿协议的行政性质的司法审查，其范围则可能超出协议条款本身。新土地管理法第四十七条将集体土地征收补偿协议规定为征地审批的必要前置程序。即缔结征地补偿协议是整个实现征地补偿行政效果的一部分。整个实现补偿的过程，实际上包括了对土地现状的调查和社会风险评估、对于“征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等”情况的公示、听取被征收人的意见、组织召开听证会以及最后的土地权利人登记的程序。而这些前期的程序最终以土地征收补偿协议中的条款的形式与被征收人形成行政法律关系，成为能够对当事人权利义务直接产生影响的行政行为。据此，对于土地征收补偿协议的行政性司法审查范围标准应包括上述的形成征地范围与补偿标准的全部过程而不限于土地征收补偿协议的条款本身。在审查标准上，应遵循合法性审查标准，即审查从对土地情况调研到完成登记最终缔结征收补偿协议是否符合新土地管理法的程序要求，是否符合法律及行政法规之要求。对于行政具体的补偿标准与征地范围的合理性，一般不在司法审判裁量之限。

（三）协议效力

土地征收补偿协议的效力实践当中一般都认为其成立即生效，但随着新土地管理法第四十七条将土地征收补偿协议的签订规定为征地审批的前置程序，司法实践当中需要重新审视征地补偿协议的效力。因为在新的规范体系当中，征地主体即使同被征收人签订了征地补偿协议，由于该征地决定还没有得到省级以上人民政府的批准，作为征地主体的县级人民政府此时还不具备履行协议即征收土地并给予被征收人补偿的条件。此时由于协议不具备履行的可能性，所以在协议签订之时并不能直接认定协议已经生效。在征地补偿协议作为征地审批的前置程序的规范体系中，学界对于征地补偿协议的效力主要有“土地征收补偿协议不能生效说”“预约协议说”及“成立但未生效说”等观点。其中“不能生效说”指为了控制土地的使用范围，合同主体订立的征地补偿合同在未经批准的情况下不发生任何效力。这是基于对公共利益的考量，政府征地是为了满足公共需求，因此未获审批的合同即不应当发生效力。“预约协议”说认为土地征收补偿协议等缔结可以分为订立预约阶段和订立本约两个阶段。“成立但未生效”说认为在征收补偿协议成立时其并未取得效力，直到拟征收决定得到省级以上人民政府审批通过时才能生效。如果采用“不能生效”说会使被征收人在签订征收补偿协议后付出利益但失去法律保障依据。“预约协议”说虽然能解决征地补偿协议作为征地决定批准的前置程序问题，但是实践当中征地主体与被征地人并没有先签订预约再签订本约的习惯，一般都会一次性地完成征地补偿内容的全部缔约，因此与实际情况不符。所以在新土地管理法所确定的征地补偿程序下，宜采“成立但未生效说”，认为其生效的标志为省级以上人民政府批准县级以上人民政府之征地申请。同时行政协议司法解释第十三条规定“法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效”，表明司法实践中土地征收补偿协议生效判断的最终节点在于一审法庭辩论结束之前。如果在签订征地补偿协议后，征地申请未获批准，拟征收土地的被征收人起诉县级以上人民政府主张其付出信赖利益的，人民法院应当予以支持。

四、根据争议选择适用法律

在集体土地征收补偿协议争议案件的受理方面，如果按照行政性与民事性的区分来构建审理模式，那么案件的受理自然也应当按照行政诉讼法与民事诉讼法相区别。即对于单纯民事纠纷的应当适用民事规则，对于行政性纠纷应当适用行政诉讼规则。但由于在对纠纷进行审查之前难以预先判断其性质，且可能存在一案件兼具两种纠纷之情况，故实际上应兼取二者之范围，即选取“并集”作为土地征收补偿协议纠纷案件的受理规则。基于土地征收补偿协议兼具行政性与协议性，在一个案件的审判当中，可能会遇到既要处理行政性争议又要审理民事性争议的情况。此时需要适用不同的审理规则。在审判实践当中，法官并非将当事人双方的主张与争议进行概括性审判的，而是在听取双方诉求与答辩的基础上，首先根据争议的法律事实与行为确定好争议焦点，再以举证质证和法庭辩论的方式逐一审理这些纠纷。在集体土地征收补偿协议当中这些纠纷往往围绕着协议过程当中双方当事人的行为展开，因此本文对于土地征收补偿协议纠纷行政性与民事性的划分效果在审判实践当中就表现为法官所总结的不同性质的争议焦点。依据争议焦点所围绕的行为或事实是否有高权性质行为介入，可以将争议点分为行政性争议或民事性争议，并以此来确定适用行政实体法律还是民法典相关规范。在案件判决方面，由于土地征收补偿协议以双方互设权利义务的协议形式存在，其行政性质的行为以协议条款的形式表现。因此被征收人在提起诉讼时，一般会针对协议条款提起如确认协议（部分）的有效或无效、要求征地主体履行协议、赔偿被征收人因征地主体违约或缔约过失等行为造成的损失等民事性质的诉求。当被征收人针对的条款或征地主体之行为涉及征地主体的高权行政行为时，实际上会发生民事性诉求与行政性诉求的重合，即既具备行政性审查请求之性质又具备民事性审查之性质。在这种情况下，部分民事性请求与行政诉讼请求是等效的，如请求确认协议的有效、无效与确认行政行为的效力，请求履行协议与请求行政机关按照承诺做出行为，以及在行政诉讼和民事诉讼当中请求赔偿补偿原告之损失等，这些诉讼请求在判决效果上实际上是等效的。而法院作出判决时需要注意的是，在审查有关行政性行为时，基于全面审查之原则，需要对超过被征收人诉求范围的行政行为的整体的合法性进行审查，并在裁判当中一并作出判决。

五、结语

法律规范是法官在司法过程当中实现公平与公正的工具，只有选对了工具，才能实现维护正义的目的。集体土地征收补偿协议具备行政行为属性较强而民事协议属性较弱的特点。但这并不意味着司法实践对于其产生的纠纷的审判过程当中能够忽略对民事实体法律和民事审判程序的适用。在程序选择上，应分析具体纠纷的性质，因地制宜地选用程序与实体法律，以此在集体土地征收补偿协议纠纷的审判当中统一裁判标准。

作者:肖海生 刘继汉 单位:河南省高级人民法院 郑州大学法学院