土地治理下改革方向和发展趋势

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土地制度是国家基础性制度，新《土地管理法实施条例》（以下简称新《条例》）的立法精神反映了国家土地治理的改革大势和发展要求，值得深入研讨。

一、严守耕地和生态红线，切实维护农民土地权益

新《条例》不仅针对新《土地管理法》有关严格土地管理的规定细化了措施，还把中央近期关于深化土地制度改革、加强土地监督管理的决策部署及时写进法规，为法律落地实施奠定了基础。进一步从严保护耕地。新《土地管理法》按照中央关于实行最严格的耕地保护制度的要求，修订了耕地保护规定，包括把耕地质量不降低与数量不减少一起纳入省级政府耕地保护责任、将基本农田提升为永久基本农田、涉及占用永久基本农田的农用地转用或土地征收必须经国务院批准、禁止通过擅自调整县级和乡（镇）规划规避占用永久基本农田审批等。在此基础上，新《条例》细化和补充了有关规定。一是严格控制耕地转为非耕地。首次从法规层面提出国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地；耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产等。二是严格耕地质量管理。首次从法规层面规定县级以上地方人民政府应当依法对建设所占用耕地耕作层的土壤利用作出合理安排；县级以上地方人民政府应当加强对农业结构调整的引导和管理，防止破坏耕地耕作层。三是强化省级政府保护耕地的责任。首次从法规层面明确耕地保护的责任主体是省级人民政府，省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人；省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到地块。四是建立耕地保护补偿制度。首次从法规层面明确国家建立耕地保护补偿制度，具体办法和实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有核心提示新修订的《土地管理法实施条例》在现行《土地管理法》制度框架下，聚焦严守耕地和生态红线、扩大集体土地权能、有序下放土地审批权等热点问题，进一步明确了制度边界，强化了法律责任。本文在对此进行分析的基础上，就如何围绕新《条例》正确把握我国土地治理的改革方向和发展趋势，进行了深入思考。关部门规定。进一步从严保护生态环境。新《土地管理法》通过“建立国土空间规划体系”这一制度性规定，来体现对严格保护生态环境的要求。新《条例》增设“国土空间规划”专章，对落实“多规合一”进一步作出具体规定。一是赋予规划效力，规定“土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行”。二是明确规划任务，规定“国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求”，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实“三条控制线”。三是严格用地要求，规定“国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模”。四是统一规划监管，规定“县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，实行土地管理全流程信息化管理，对土地利用状况进行动态监测”。进一步从严维护农民土地权益。在新《土地管理法》修订内容基础上，新《条例》重点从两个方面入手，切实维护农民土地合法权益。一是进一步细化土地征收程序。增加征收土地预公告制度，明确土地现状调查、社会稳定风险评估的要求；征收土地申请批准后，地方人民政府发布征收土地公告，公布征收范围、时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。二是切实保障农民宅基地权益。新《条例》将“宅基地管理”单列一节，明确规定县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围。针对一些地方存在侵犯农民宅基地合法权益现象，新《条例》强调依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护，并作出了禁止性规定。进一步从严处理违法用地。新《条例》加大了对破坏耕地、拒不履行土地复垦义务等违法行为的处罚力度，增加了对耕地“非粮化”的处罚规定。一是增加耕地“非粮化”处罚。对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。二是增加“临时用地”处罚。在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，责令限期拆除，并按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款。三是加大违法转让土地罚款额度。除此之外，新《条例》还增加了行政、司法处理措施，坚决遏制违法用地行为。

二、适度扩大集体土地权能，有序下放土地审批权

新《土地管理法》最主要的制度突破，是将以放权赋能为导向的农村土地制度改革经验，通过修改完善法律予以复制和推广。因此，新《条例》用较大篇幅补充完善了相关规定，推动新法落地实施。推动集体经营性建设用地入市。在新《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，新《条例》进一步明确了入市交易规则、责任主体和保障实施。一是明确土地界址、面积、用途、开发建设强度等入市条件，并会同有关部门提出产业准入和生态环境保护等要求。二是明确编制集体经营性建设用地出让、出租等方案，应当载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容。三是明确依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者。四是明确集体经营性建设用地使用者的权利义务。五是进一步规范集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押等二级市场。保障农村必要的建设用地。新《土地管理法》通过各项举措，扩大了农村建设用地供应。在此基础上，新《条例》结合国土空间规划等，统筹保障农村经营和农民居住必要的新增用地。在农村经营方面，新《条例》规定，“国土空间规划应当统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途”，“鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地”。在农民居住方面，新《条例》规定“县级以上地方人民政府应当按照国家规定，安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求”，“乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围”，“乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求”。下放和精简建设用地审批事项。在新《土地管理法》关于调整农用地转用审批权限、取消省级人民政府批准的征地报国务院备案等规定基础上，新《条例》进一步采取措施，优化建设用地审批流程。一是明确下放农用地转用审批权限，规定“不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”。二是合并办理建设项目用地预审与选址意见书。三是简化建设用地报批材料，按照“批什么就审什么”的要求，将建设用地报批“一书四方案”予以合并，整合为农用地转用方案和土地征收申请。四是明确审查重点，规定农用地转用方案应当重点审查是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况，涉及占用永久基本农田的，还包括占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性；土地征收方案应当重点审查征收土地的必要性、合理性、是否符合法定的为了公共利益确须征收土地的情形以及是否符合法定程序。五是减少审批层级，规定市、县人民政府组织自然资源等部门拟定农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准，不再“逐级”上报审批。六是下放征地补偿安置方案的决定权，规定土地征收方案批准后，对于个别未达成征地补偿安置协议的，由县级以上地方人民政府作出征地补偿安置决定，并组织实施。这意味着由国务院批准土地征收方案不再报国务院裁决，以进一步提高工作效率，并压实地方政府征地补偿安置的主体责任。七是落实宅基地简化审批的程序和权限。

三、正确把握国家土地治理的改革方向和发展要求

坚持社会主义土地公有制，发挥中国特色土地制度优势。宪法规定，我国社会主义土地公有制包括城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。城市社会化大生产和统一规划、建设、管理的客观需要，决定了城市土地应当实行国有制。农业生产的分散性决定了只需进行一定程度的社区合作，过高的公有化反而会降低生产效率。随着现代农业的发展，特别是农村中大量非农产业的出现，客观上产生了进一步联合和合作的需求，土地集体所有制不仅不能弱化、虚化，而且应当强化、实化。我国在城市和农村实行两种土地公有制度，归根到底是由生产力发展所决定的，是保障社会稳定、提升治理能力所必需的。坚持社会主义土地公有制，是新《土地管理法》和新《条例》修订的基本原则，是深化城乡土地制度改革不可逾越的“红线”。坚持在用途管制基础上发挥市场配置土地资源的决定性作用，有序高效利用土地。建设用地无序扩张、闲置低效，既是市场体系不完善、地价调节不充分的结果，也是用途管制乏力、政府监管缺失的表现。使市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用，是经济体制改革的总目标，同样也是土地制度改革的总目标。新《土地管理法》和新《条例》的修订，一方面，着力推动集体经营性建设用地入市、优化建设用地审批流程，目的就是通过推进土地要素市场化配置和扩大地方用地自主权，促进用地节约集约，盘活“沉睡”的土地资产；另一方面，着力强化国土空间规划和用途管制，目的就是规范土地市场秩序，维护土地利用的社会整体利益。市场配置和政府管控“双管”齐下、宽严相济，是未来深化土地制度改革的总方向。坚持统筹发展和安全，严守耕地和生态保护红线。粮食安全是“国之大者”，耕地保护是土地管理的首要任务。我国虽已实现了口粮基本自给，但粮食总体自给率已下降到8成以下，粮食安全压力日增，保护耕地更加紧要。2021年中央一号文件强调，采取“长牙齿”的措施，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。与此同时，面临全球气候变化和我国生态环境赤字增大，坚持保护优先、绿色发展，持续推进生态系统保护修复、筑牢生态安全屏障体系，成为国家发展的重大战略任务。这是新《土地管理法》和新《条例》进一步从严保护耕地和生态环境的时代背景。坚持平等保护城乡土地产权，推动城乡土地要素公平交换和有序流动。改革开放以来，土地制度的改革和调整，核心是土地产权制度创新，重点是在坚持土地公有制基础上创设用益物权。用益物权的创制，可以有效解决稀缺资源所有与利用的矛盾，充分合理利用土地；可以促进稀缺资源的优化配置，提高土地利用效益；可以统筹稀缺资源利用的利益平衡，促进社会公平。针对城乡土地产权权能不平等问题，要在深化城镇国有土地“两权分离”改革的同时，着力探索农村集体土地“三权分置”，加快构建城乡统一的建设用地市场，推动城乡土地要素公平交换和有序流动，促进城乡一体化发展。坚持处理好农民与土地的关系，夯实农村社会稳定的物质基础。农民与土地结合得好不好，事关农民土地权益保障和农村社会稳定，是衡量改革成效的重要标准。处理好农民和土地的关系，不是要放弃政府责任，退回到小农经济。农村集体经济组织既是独立的市场主体，又是基层社会组织，有明确的社区边界，仅靠产权交易无法实现对相关利益主体间复杂的经济社会关系的合理调节，需要政府给予必要的统筹和引导。农村土地制度改革要在坚持农民主体地位、尊重农民首创精神的基础上，着力完善用途管制、市场配置、收益共享、持续发展机制，不断提升土地治理能力和治理水平。

作者:董祚继 程雅淇单位:中国科学院大学国家土地科学研究中心 中国科学院大学