新土地管理法为乡村振兴创造优势

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［摘要］农村土地问题是破解我国“三农”问题的关键。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农村土地制度改革，在农村土地征收、农村“三块地”等制度改革方面取得了显著成就。2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案，在“坚持土地公有制不动摇、坚决农民利益不受损、坚持最严格的耕地保护制度和最严格的集约用地”基础上，新修订的土地管理法对多项制度进行了调整，是三次修改中改动最大的一次创新。文章结合新土地管理法在政策、制度等方面的变化阐释新土地管理法为乡村振兴创造的优势，旨在为各地贯彻落实新土地管理法、推动乡村振兴战略持续深入提供思路及方法。

［关键词］《中华人民共和国土地管理法》；乡村振兴；优势

引言

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》（以下简称为新《土地管理法》）的决定，并于2020年1月1日起正式实行。从我国《土地管理法》的发展历程来看，其从1986年6月25日首次审议通过以来共经历了三次修改。第一次为1998年12月29日，主要修改内容为“国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得。”第二次为2004年8月28日，主要修改内容为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第三次修改即为本次修改，是三次修改中改动最大的一次，共修订35条、40余处。国家自然资源部指出，此次修改土地管理法，在坚持土地公有制不动摇、坚决农民利益不受损、坚持最严格的耕地保护制度和最严格的集约用地基础上依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等在全国范围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。从整体上来看，此次修改土地管理法有四大亮点：其一为土地征收，首次明确“公共利益”这一概念，细化了土地征收程序，并改革了土地征收不畅制度，保证农村土地征收“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”；其二，下放宅基地审批权，新增“户有所居、一户一宅”原则，鼓励宅基地合理、合法流转，有助于盘活农村闲置宅基地，助力乡村产业转型升级；其三，破除集体经营性建设用地入市的法律壁垒，突破土地供给格局；其四，将基本农田提升为永久农田。这些新《土地管理法》的修订与改革亮点为乡村振兴创造了显著优势。

1政策导向一致，有利于乡村振兴战略的纵深推进

新《土地管理法》明确了加强节约集约利用土地、统筹城乡规划发展的政策导向，这与党的十九大提出的乡村振兴战略的战略出发点完全吻合、政策导向完全一致。我国乡村振兴战略的提出，旨在突破“三农”问题，转变城乡二元结构，促进区域经济的协调与均衡发展[1]。根据国家土地利用总体规划，农村土地分为农用地、建设用地、未利用地三类。宅基地为建设用地，在新《土地管理法》实行背景下，农村宅基地可有条件、合理、依法地转化为农用地；而闲置宅基地与住宅从功效层面来分析与未利用地相似。在土地资源紧缺的大环境下，闲置宅基地与住宅无疑是对土地资源的浪费。新《土地管理法》第四十二条规定：国家鼓励土地整理，改造整治闲散地和废弃地。第五十九条规定：村民住宅应当符合村庄和集镇规划，合理布局。第二十六条规定：鼓励农村集体经济及其成员盘活利用宅基地和闲置住宅。新《土地管理法》与乡村振兴战略政策导向一致，旨在消除经济发展的不均衡，尤其是缩小城乡发展间的差距。此次土地管理法的修订，将土地管理置于城乡统筹发展的大框架下，无论是提倡城乡统一规划，还是打破城乡要素流通中的体制机制壁垒，都突出对乡村的振兴以及对各类要素流向乡村的支持与鼓励。乡村振兴战略推行中势必会面临着农村土地问题，如土地征收、土地流转等，新《土地管理法》对此方面进行了明确的规定，为乡村振兴战略的纵深推进提供了有力的法律保障，并可对各地区乡村振兴实践提供指导、约束与引领。新《土地管理法》在对土地进行整理规划的同时，将城市的多种元素引入乡村，包括城市的专业化人才、文化理念和多方信息，将科技引入农村，提高农民工作效率，使农民有机会享受中国高科技机器，同时，专业化人才入乡，和农民共同创造新类型农作物，推进乡村振兴战略。新《土地管理法》中有一项建设农业园的相关规定，农业园可以召集乡村中空闲的人加入建设过程中，有些乡村中的女性需要在家照看小孩和老人，他们没有时间出去工作，家中只有一个人出去工作，收入资源不足，加大了家庭的压力，影响乡村农民幸福度，不利于实施乡村振兴计划，而乡村农业园可以将这些空闲的女性召集在一起，农业园的位置距离农村比较近，方便女性接送孩子以及照顾老人，同时，农业园的工作和农村女性息息相关，有利于她们找到自信心，还能缓解家庭压力，有利于乡村振兴战略的纵深推进。

2保障农民权益，可激活农民参与乡村振兴积极性

农民“生活富裕”是乡村振兴的总体目标之一，而实现农民“生活富裕”，一方面依赖于国家及政府的资金投入与政策支持，另一方面则依靠于农民非农收入的提升。在乡村振兴战略推行之处，各地政府为发展乡村经济制定并采取了一系列措施，如设立示范村、建设农业园等，鼓励农民通过技能提升、拓宽就业面等增加非农收入。但当农业园建成投产后，因农民内因及认知程度不足，加之财政补贴的减少，很多农民入不敷出，在农田不足的情况下，农民生活并未得到改善，甚至生活质量有所降低。主要原因在于部分政府的政策与资金投入缺乏持续性，引发农民依赖心理，无法从根本上提高农民提升自身收入的积极性。新《土地管理法》在“坚决农民利益不受损”基础上进一步强调、强化对农民权益的保障，农民权益得到充分尊重与保护，才有动力、有活力主动、积极地参与到乡村振兴中[2]。为此新《土地管理法》在此方面的修改是对乡村振兴的重大利好。其一，保证农民的土地不被随意征收。新《土地管理法》中首次明确界定了何为“公共利益”，并对“任何单位和个人使用土地，必须使用国有土地”这一规定进行了修订。实际上，农村闲置宅基地及住宅与未利用土地相似，是对土地资源的浪费，因此对此类土地进行征收已经成为获得新增土地的重要方式。新《土地管理法》明确了基于公共利益可动用国家征收权的六种情形，如政府组织的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁等。对于不在情形内动用国家征收权的行为予以严厉的制止与惩罚，在最大程度上保障了农民的土地权益，保证农民土地不可随意征收。其二，对原有征地补偿制度进行改善，明确指出补偿标准不能低于征地农民原有的生活水平。原《土地管理法》征地补偿方案根据被征收土地的原有功能予以编制，补偿的标准则根据年产值倍数法予以确定。而修改后的征地补偿需要考虑区片综合地价、当地经济发展状况、土地产值、区位等多元化因素，以此为依据确定征地补偿款。除此之外，新《土地管理法》新增了农村村民住宅补偿、社会保障款等规则，在保证被征地农民生活水平、生活质量的基础上构建了更具有长效性、实效性的保障体系。其三，保障被征地农民的知情权。原《土地管理法》中对土地征收采取审核批准后予以公示的方法，而新《土地管理法》则将公示环节前置，赋予农民知情权的同时，赋予农民监督权、话语权及参与权，与农村区域自治政策（基层群众自治制度）导向一致，致力于发挥农民的主体性作用，使其认识到自身的重要价值，继而积极投身于乡村振兴中。

3优化供给格局，助推乡村康养及旅游产业的发展

大力发展乡村旅游业是实现乡村振兴战略目标的有效路径。近年来，随着我国乡村振兴战略的纵深推进，乡村规划愈加完善，但因土地不足，多元化的旅游功能无法成功嵌入到乡村规划中，既违背了多规合一的城乡一体化规划原则，而且会限制乡村旅游业的发展，制约乡村旅游业溢出及带动效应的发挥。与此同时，当前我国社会已经步入老龄化时代，人口老龄化所带来的医疗卫生服务、公共资源压力不容忽视，加之积极老龄化理念尚未得到深入与推广，从整体上来看我国养老问题仍对国家政策及资金投入有较大的依赖性。因此发展农村旅游业及康养产业已经成为乡村振兴的着力点。从乡村旅游业与康养产业发展来看，其依赖于完善的基础设施，如旅游基础设施、旅游项目、民宿、康养配套设施等。而基础设施建设需要使用大规模的土地，现有国有建设用地指标已经无法全面满足乡村新型产业基础设施建设的用地需求。新《土地管理法》消除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，突破了原有土地供给格局，乡村旅游业及康养产业基础设施建设除了利用国有建设用地指标以外，还可以利用集体建设用地，在很大程度上推进了农村地区产业结构的调整与升级。城市人逐渐追求乡村的生活，乡村是大自然的产物，青山绿水，没有污染，适合城市人前往旅游，适合发展旅游业，新《土地管理法》确定土地指标，国家可以在农村建设旅游基础项目，为游客提供宽广的旅游空间，同时，农民土地归属问题被解决，降低农民出现争吵的几率，有利于建设乡村文化，政府可以将“文明乡村”作为旅游宣传的主题之一，一方面吸引更多的游客前往观光，另一方面响应国家号召，建立美好文明乡村。

4加大土地供给，有助于全面盘活农村地区的经济

新《土地管理法》第六十二条集中规定了对宅基地的管理内容，确定了县级人民政府应保障农村村民户有所居、一户一宅、乡镇和村庄规划应改善村民居住环境、村民自愿有偿退出宅基地、国家鼓励盘活利用闲置宅基地等原则。集体经营性建设用地如实法律障碍的破除以及农村宅基地的盘活为农村产业结构转型升级及经济发展注入了新的活力。新《土地管理法》实行背景下，可在保证国有建设用地存量的基础上合理使用集体经营性建设用地及宅基地。数据显示，我国农村宅基地闲置率约为10.7%，愈发达地区闲置率越高。宅基地盘活后，所增加的土地数量十分可观，无论是转化为居住地使用，还是转化为集体经营性建设用地，都将为农村地区经济发展注入能量，而且可以有效缓解农村产业发展资源不足的问题。新《土地管理法》在土地方面保障了农民的利益，将乡村逐渐向城市靠拢，农民生产的食物可以被带入城市，城市的技术被引入乡村，为农村提供更大的发展空间，新土地模式能有效发挥农民的最大能力，让他们拥有自己的事业，提高人民幸福度，加速城乡一体化转型进程。

5结束语

依个人观点来看，新《土地管理法》的实行是乡村产业化的必然选择，也是推动城乡一体化发展的必由之路。结合上述分析，此次土地管理法规则的修订与政策制度的改革促进了农村集体用地的市场化，能够盘活农村土地，激活土地市场生命力，并可实现土地附着物的合法化，为农村劳动力向市场化转型提供了可能。与此同时，新《土地管理法》下，农民土地权益得到进一步保障，可激励农民参与非农生产，提高农民的非农收入，对于缩小城乡居民收入差距、促进各类要素流向乡村具有重要意义，可从经济、文化、理念等各个层面推进城乡协调、均衡发展。

参考文献

[1]施梅.土地管理法新修正：农村"三块地"改革的意义与乡村振兴[J].区域治理，2020（2）：43-45.

[2]魏武刚.新修订的土地管理法给乡村带来什么[J].乡镇论坛，2020（1）：40-41.

作者:李哲群 单位:漳平市国土资源局西园国土资源所