新土地管理法下农村土地征收浅析

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［提要］新型城镇化建设背景下，我国农村用地土地征收工作的公共利益保护是一个现代社会发展进程中不可忽视的社会话题。本文以“公共利益”为研究视角，以“农村土地征收”为研究对象，剖析当前农村土地征收中出现的公共利益问题，并介绍2020年开始实施的新《土地管理法》做出的改革与突破。

关键词：公共利益；土地管理法；土地征收

随着我国公众法律观念的增强与法律意识的提高，“以人为本”法治新理念等越来越受到各级政府和社会的关注。2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县行政区域内暂停调整实施有关法律规定的决定》，试点区进行农村土地制度改革的成功实践为新《土地管理法》的问世打下坚实的根基。在改革土地征收制度方面，新《土地管理法》取得多项重大突破，其中涉及公共利益的法律法规也得到了修改，但农村土地征收方面还需进一步完善。

一、公共利益的概念及存在的问题

公共利益在近年来被广泛认识，其具有的特性使其没有统一理解的概念。公共利益在我国各大法律均有出现，但却没有法律条文对其明确规定，导致在执行过程中频频出现无法明确公共利益的问题，引起政府与人民、社会与群众之间的诸多矛盾。总体而言，公共利益指不具体指定社会对象所享有的利益。虽然公共利益的概念具有一定的变化性、复杂性，但可以从以下几个方面对公共利益进行概念上的把握：第一，公共利益是抽离自个人利益并与公众利益相联系的一种客观存在，不受个人利益之间的关系影响。第二，公共利益的受益主体与内容具有很强的覆盖性，具有社会共享性。第三，公共利益在社会实践活动中具公共性与公益性，从长久以来人类的利己性与利他性之间整合而成。正因如此，在不损害个人利益的前提下，公共利益旨在于寻求社会集体利益最大化，以顾全大局为重，并不会为任何个体牟取私利，某些情况还具备非盈利性的特点。第四，公共利益体现人们之间相互平等的社会关系，是维护社会公平的重要途径之一。第五，其含义随着历史的演进与社会环境的变迁而变化，在相同时期的不同地区的公众对公共利益可能有不同的理解。从立法模式的角度考虑，我国在公共利益领域中主要存在以下几点问题：第一，公共利益概念不明确。我国《宪法》《民法典》及其他法律虽有提及公共利益，但基本都未对其涉及的对象与范围做出明确规定，尽管这有利于公共利益的范围界定随着时代的发展而及时变化，但也导致了工作中政府的自由裁量权过大，容易出现滥用权利的乱象。第二，当公共利益与个人利益发生冲突时，通常以政府行为为优先，且利益受到损害的个人较难维护自身权益。加上我国在公权力约束的方面较为缺乏，在没有公共利益界定争议的解决机制的情况下，监督机制不够完善，容易导致出现利益分配的不公平现象，不利于政府公信力的建设。第三，某些涉及公共利益的法律条款之间存在相互冲突的问题。

二、农村土地征收中存在的问题

（一）公共利益的界定范围过于泛化。原先实行的《土地管理法》（2004修正）第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，没有具体列举出公共利益的范围。一方面公共利益的一大特点就是会随着社会发展的变化而变化，这种概括性的界定方式具备一定的灵活性，使法院或政府对公共利益的界定范围得到与时俱进的发展扩充；另一方面由于政府权力没有受到有力的监督，此种对公共利益无明确界定的规定同样会伴随着公权机关对公共利益范围进行不适当扩充的问题。政府在涉及多方利益权衡时进行的土地征收事宜也出现了许多问题。比如，将“公益性用地”与“非公益性用地”进行混淆，导致公共利益的泛化。征地拆迁活动通常能改善当地环境，促进经济发展，也能提高政府的政绩，加之涉及土地的工程建设项目通常与私人企业有不同程度的合作，私人利益不可避免会有所掺杂，在这种情况下难以保证公共利益的纯粹性，反而存在所谓“公共利益”侵害被征地人权益的问题。

（二）土地征收补偿不合理。宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或者征用并给予补偿。征地工作能否顺利开展的关键之一在于征地补偿。由于原先的《土地管理法》没有对公共利益的具体内容进行界定，因此政府具有一定的自由量裁权，导致在征地补偿执行标准上留下了漏洞。土地征收补偿是依据被征收土地的平均年产值的一定倍数来计算土地补偿金额。由于土地被征收前后用途转变会带来不同的收益，以农地的年产值为补偿标准的计算依据不尽合理。土地补偿费用与土地区位、经济发展情况、土地供求关系、人口等密切相关。农村集体土地以较低的价格被征收，土地用途类型发生变化，价值也与原先的土地类型的价值不同。这意味着政府在征收工作完成后，根据用地类型可以较高的价格将其卖出，损害被征地农民的应得利益。土地作为农民物资收入的主要长期来源，被征收后农民就失去了长期的物质保障，而农民得到的拆迁赔偿仅仅是根据原先土地的生产价值决定的一次性安置补偿款，这种一次性货币补偿方式操作简单，也能暂时解决被征地农民的生活问题，但却不能保证他们未来长期的生活水平。特别是大部分农民属于文化水平、技能掌握水平都较低的人群，没有长久可持续的生计，久而久之甚至会成为社会的不稳定因素。因此，这有损农民利益，也会直接或间接地造成政府与农民之间的冲突。

三、新《土地管理法》在农村土地征收中实现公共利益的进步

（一）公共利益的范围得到明确。新《土地管理法》增加第45条，首次对土地征收的公共利益采取列举方式明确界定，包括军事、外交、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要以及成片开发建设等六种类型。此外，2021年9月1日起施行的修订后的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第30条规定，有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合以上规定列举的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。这些规定从实体层面明确列举了公共利益的范畴，一定程度上完善了我国司法制度上关于公共利益的规定，使以公共利益为目的的征地工作做到有具体的法律可依，有利于缩小征地范围，同时监督限制政府滥用征地权，减少在公共利益上的争端矛盾，防止公共利益的模糊与泛化，保护被征地群众的合法权益。

（二）立法完善土地征收补偿制度，合理设置补偿项目。新《土地管理法》首次明确指出，土地征收补偿的基本原则是“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，在法律上确立其地位。即被征地人在征地前后的生活水平尽量能维持相当水平或有所提高，若征地后被征地人的生活水平反而降低，则违背了公共利益不侵犯个人利益的特点。补偿由原来的按照被征收土地的原用途给予补偿，改为按照年产值倍数测算法确定土地补偿费和安置补助费，在补偿标准与补偿机制上做出了合理调整。土地作为农民的长期物质来源保障，仅靠货币补偿不足以弥补被征地人的损失，更关键在于被征地人无法获得土地增值的补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》指出，征地补偿安置方案应当根据社会稳定风险评估结果，结合被征土地的现状，由各部门拟定而成。同时，新《土地管理法》在征地补偿模式上将原来的年产值倍数法换为区片综合地价，补偿项目上增加农村村民住宅补偿费用和被征地农民社会保障费用。《民法典》（2021年1月1日起施行）也与新《土地管理法》对被征收农村村民的补偿条款进行对接，增添农村村民住宅补偿和社会保障费用。其中，社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。这些条款有益于给予失地农民公平、合理的补偿，为被征地农民提供更加完善的社会保障制度体系，保障被征地农民转化为市民后的生活质量，对全面建设和谐社会具有重要意义。

（三）改革土地征收程序。新《土地管理法》在原来仅有征地批后公告的基础上增加征地批前公告，征地批前公告与征地批后公告相结合并形成系统化征地公告程序。征收土地预公告主要包括征收范围、征收目的、征收土地补偿标准等内容。从征地预公告发布之日起，任何被征地农村集体经济组织和农户不得在拟征收土地上进行“抢栽、抢种、抢养、抢建”等恶意套取额外补偿款的行为，一经发现一律不予补偿。同时，新增土地征收社会稳定风险评估，预防社会矛盾的产生。引入补偿安置听证环节，在多数被征地的农村集体经济组织成员认为补偿安置方案不符合法律法规的情况下，政府当组织听证会。征地工作报批以前，县级以上地方政府必须与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议，保护被征地人的知情权、监督权，在法律上给予应有的保障。原来仅有的征地批后公告，难以保障被征地人的知情权与监督权，透明度不够，公共权力易被滥用，不利于公共利益的实现。征地批前公告与补偿安置听证环节的出现可确保被征地人监督征收过程，同时被征地人也可基于合法性、合理性提出质疑，从而促进征地的公平公正，保护公共利益，极大保障了被征地农民的知情权、参与权与监督权，可以加深农民对政府征地工作的理解，推进征地工作的顺利进行。值得注意的是，新《土地管理法》并没有针对征地是否符合公共利益存在争议的问题提出相应的解决机制。对此，2015年开展的农村土地制度改革三项试点工作与《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，探索具体用地项目公共利益的认定机制，并取得一定成果。近年来，在我国现代社会经济发展繁荣、城镇化进程迅猛、民主法制逐步完善的时代背景下，人民群众的民主权利意识正在增强，公共利益问题得到了越来越多的关注，并在我国的公共社会生活中占有越来越重要的地位，社会各界的关注带来了我国在公共利益问题上的实践与理论突破。公共利益作为在农村土地征收工作中的重要一环，一直被广泛关注。新《土地管理法》的颁布表明我国在土地征收中的公共利益问题上得到了一定的发展，但土地征收中的公共利益问题依旧存在。探讨公共利益问题，尤其是土地征收中的公共利益问题，并随着社会的变化发展不断更新相关理论，对维护社会治安、推进法制社会与和谐社会的建设具有重要作用。

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作者:吴淑君 单位:广东工业大学