公共卫生应急管理体系建设经验要点

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摘要:随着新冠肺炎疫情在全球蔓延，全社会公众健康、生命安全及经济发展等均面临着巨大的威胁与挑战。我国疫情防控取得了重要成效，但这次疫情暴露出的国家在重大疫情防控体系和公共卫生应急管理体系建设方面存在的短板和不足也不容忽视。通过分析探讨部分国家在法律法规、筹资机制、硬件软件、支撑保障等方面开展应急能力提升建设的经验要点，以期为完善我国重大疫情防控体制机制，健全公共卫生应急管理体系提供参考。

关键词:公共卫生;应急管理;疫情防控;体系建设

新型冠状病毒肺炎(COVID－19)疫情在全球的蔓延，给公众健康和生命安全带来了巨大的威胁与挑战，同时对社会稳定和经济发展也造成了重大影响。我国在党中央的坚强领导及全国上下的共同努力下，疫情防控形势持续向好，并取得了积极成效，当前已进入常态化疫情防控阶段。这次疫情也暴露出我国在重大疫情防控体系和公共卫生应急管理体系建设方面存在的一些短板和不足，如满足应急防控需要的基础设施缺乏，基层医疗卫生机构疫情防控能力薄弱，公共卫生监测预警体系和应急物资保障体系尚不健全等［1］。针对这些问题，习近平总书记在抗击疫情的系列重要讲话中指出，要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平［2］。公共卫生应急管理体系建设涉及方方面面，本文旨在通过分析探讨部分国家在法律法规、筹资机制、硬件软件、支撑保障等方面提升体系能力建设的经验及要点，从而为我国相关政策的完善提供参考。

1完善相关法律法规，助力疫情防控工作有序开展

重大传染病疫情等突发公共卫生事件的防控处置涉及到巨大的社会资源投入及调配，法律法规的完善对于相关工作的有序开展有很大的助力。国际经验表明，公共卫生相关法案是疫情防治等核心工作开展的依据和指引。德国《防疫法》明确了联邦和各州相关部门参与疫情防控的责任，详细规定各部门、机构和人员的协作配合义务，明确了责任以及通过宣传促进预防的原则［3］。英国《公共卫生法》是国家突发公共卫生事件应对体系综合框架的重要组成部分，通过立法手段对公共卫生领域进行干预，同时设立了英国历史上首个公共卫生机构(中央卫生委员会)，对公共卫生进行国家层面的管理和监督［4］。新加坡《传染病法》规定了特定传染病的通报要求，同时明确了传染病流行病学调查及患者医疗检查、治疗等相关内容，是国家层面应对传染病疫情等突发公共卫生事件的首部法律［5］。我国《传染病防治法》围绕传染病的范围、预防和医疗救治，疫情的报告、通报、公布和控制，各级政府、社会组织和公民在防治工作中的职责等进行了系统规范。但在重大传染病疫情事件应对流程的启动和调整、新发及突发传染病发生时密切接触者的隔离策略等方面仍有缺陷和不足，因此，需要有更高层次的公共卫生法案出台，以指导支持疫情防控等工作的有效开展。针对传染病大流行，部分国家还制定了更为具体的法律法规以保障疫情防控工作的开展。日本《大流行性流感和新传染病的防范和应对特别措施法》和《传染病控制法》规定了国家和地方政府、公共机构及商业经营者等应对流行性疾病的责任以及对策，并根据疾病的传染性和症状的严重程度将其分类，制定了监测系统和传染病控制措施［5］。韩国除颁布《传染病预防法》外，还对某些危害严重的传染病进行专项立法加以防治，如《结核病预防法》《寄生虫病预防法》等［6］。我国自2003年陆续制定颁布了《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》以及《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等，在指导各级政府开展重大传染病疫情防控工作层面发挥了良好的作用［7］，但预案体系尚未上升到法律的高度，所以在执行力度上可能会稍有不足。因此，应总结近年来疫情防控实践中的经验与教训，及时修订发布新的《传染病防治法》和国家层面突发公共卫生事件应急条例，并将疫情预警体制机制和应急预案等规章充实到相关法律法规之中。

2公共卫生应急管理需要有稳定的筹资制度保障

公共卫生应急管理工作需要稳定的筹资来源以支持体系功能的长期可持续性发展。日本从立法的角度规定了各方在传染病疫情等应急救治中的筹资责任［8］，明确规定了国民在应急救治中负担的比例，同时要求各都区市町村政府每年均按照在本年度前3年的地方普通税收额平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积。新加坡对各类突发公共卫生事件从筹资的角度建立了考评及预算审批制度，各政府机构在灾害发生时会立即调动所属的现有资源进行拯救活动［9］。英国由政府为主导投入足够的公共卫生费用，保障每个公民享有免费的检查与治疗权利，并且充分调动和利用各种社会资源参与开展防控工作［10］。我国公共卫生应急管理工作的经费安排应避免出现“财神跟着瘟神走”的现象，进一步拓宽筹资渠道，建立长期稳定的筹资机制。此外，公共卫生应急管理工作的投入既要关注“应急”时期，也要重视“平时”状态;如果对于“平时”体系能力建设及维护的投入不到位，则“应急”时期可能需要有更大的投入予以弥补，反而造成更多社会资源的浪费。从此次新冠肺炎疫情多轮抗疫实践中可以看出，一些“短板、漏洞、弱项”等问题更多是在重大疫情爆发之前已经出现，并非是在疫情发生之后才产生;即在疫情出现早期，因反应不够灵敏、判断不够准确、报告不够及时、应对不够坚决等，错失了控制疫情的最佳时机［11］。因此，必须足够重视疫情防控所暴露出来的各类问题，总结经验教训，切实做好“补短板、堵漏洞、强弱项”相关工作。以问题为导向，在明确体系及职能的前提下，公共卫生应急管理体系的建设与维护需要一个长期稳定的、兼顾“平时”与“应急”的投入机制予以支持和保障，建议从税收中安排固定比例的经费用于体系建设，并将重大传染病疫情防控等纳入政府防灾预算以及政府工作考评指标予以监督落实。

3应急体系能力建设需要“软硬”结合，“平急”兼顾

公共卫生应急管理体系能力建设需同时关注到人员队伍、实验室检测网络、基础设施、物资调配等软件与硬件多个维度;既要注重“平时”的能力提升，也要为“应急”状态下的短时增强积极储备。对于“人员队伍”的建设，日本、英国、新加坡等国在防控应急人员的组成结构、人员技术能力的维护及提升方面有着较为成熟的经验。日本建立了由医护人员和专业志愿者组成的应急队伍，并对其提供包括疫情危机原因调查、流行病学调查、疫情危机信息收集等业务技能培训，注重提升应急管理人才的综合技能［12，13］。英国应急防控人员队伍主要由来自卫生保护局、国民医疗服务联合体、医疗信托、实验室等机构的专职医疗人员、管理人员及相关研究人员组成;新加坡固定的医学人才培养地、奖学金式优秀学员海外名校学习、跨国合作人才培养、邀请海外各类医学领域专家授课或开展研究、全球范围内吸引高端人才等措施为专业人才的储备和技术能力的提升提供了保障［14］。“实验室检测网络”作为疫情防控体系的重要支柱，其能力建设亦受到各国的重视。英国传染病检测中心设有国家和区域2个层次的公共卫生实验室［15，16］，作为全国性的实验网络，承担传染病的研究与识别任务，其中国家实验室主要是向区域公共卫生实验室、医院实验室等提供知识支持和建议。美国建立了覆盖全国的公共卫生实验室快速诊断系统［17］，可保障在重大传染病疫情爆发时，快速动员有关力量开展病毒检测和病因追查等工作;并由美国疾病控制与预防中心对实验室提供资金支持，用于确定检测标准，加强技术交流和开展培训等。此外，在“基础设施”及“物资调配”建设方面，新加坡根据人口分布规划、布局，建设大规模流行病防控、救治的固定式基础设施［18］，突发公共卫生事件发生时由国家对全国基础设施、储备资源进行统一调度和调配，同时要求在民用公共设施中建设防疫场所、配备防控装备等，以使其具备防疫防控功能。美国的物资调配采用专人负责和商业运作双管齐下模式［19］，专门负责人员在接到应急指令后，可在12小时内将存放在固定地点的专用药品、疫苗、诊断试剂、医疗器械、口罩、防护服等发送到指定地点;生产或经营厂家在接到订单后也能够及时按照要求将应急物资快速送达。

4支撑保障机制建设需要在高层次谋划，兼顾效率与公平

公共卫生应急管理保障体系建设涉及多方资源及力量的调配与投入，需要站在关系人民生命安全和身体健康、关系经济社会稳定大局、关系国家安全的高度去认识，需要全社会各类机构及部门的协作配合。因此，首先应该跳出卫生体系，在更高的层次进行谋划与资源整合。如在既往重大灾害下，美国财政部门从赈灾拨款、税收优惠、援助贷款、监管便利4个方面给予支持，州和地方执法机关及公共安全部门提供基本的公共安全服务并保持社会治安以全力支持公共卫生工作，同时建立了与应急物资储备层级及规模相对应的“规划引领、分级响应”的交通应急物流系统［20－22］。英国以地方政府为主、由属地管理的交通运输应急管理模式同样在突发公共卫生事件的应急处置中发挥着重要作用。中国在突发急性传染病应对工作中积极推进联防联控机制，各级政府及卫生健康、交通、教育、商务、应急管理、市场监督、外交、公安机关、民政等有关部门相互协作配合、及时沟通联动，共同保障疫情防控工作有序开展。然而在应急保障方面，仍有亟需强化建设之处。以应急物资储备为例，我国当前物资储备体系虽已建立，但应对突发公共卫生事件的物资具体该以何种方式储备，以及储备的数量、品类等问题，并未在法律层面进行规定，主要依靠卫生部门、疾控中心、医疗机构等自行制定办法，这也导致各地因认识问题或财力支持等，对物资的储备难以充分落实［23］。因此，建议应急物资储备体系的建设应在国家层面进行统筹规划，既要保障物资的种类齐全、数量充足、提供及时有效，也要兼顾区域的可及性。与此同时，物资储备在研发、生产、运输、储藏以及检查维护等多个方面都需要关注“效率与公平”，不仅要有基本的实物储备，还应重视对应急物资生产能力的储备建设，以确保发生重大疫情应急物资需求时，能够快速实现产能转换，使物资得到及时有效的供给。

作者:杨玉洁 邱五七 郑静 王爽 董佩 都率 孟月莉 靳淑雁 毛阿燕 单位:中国医学科学院医学信息研究所 深圳市卫生健康发展研究与数据管理中心 南方医科大学附属深圳妇幼保健院