人民银行预算管理定额标准化体系建设

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摘要：预算定额标准已经渐渐深入到人民银行的预算管理工作中，并在很大程度上提升了人民银行预算管理的科学性、准确性。在实际工作中，预算定额标准的重要性日益凸显，完善定额标准化体系势在必行。通过分析人民银行预算定额标准应用的现状，提出了构建定额标准化体系的思路：完善科目设置，为制定预算定额标准创造条件；分项制定预算定额标准，为定额标准体系的建立打下良好基础；理顺预算批复与实际需求之间的关系，实现预算结构的进一步优化；会计部门与业务部门互相配合，提升定额标准的准确性、科学性；以及将定额标准管理纳入考核范围，以进一步提高管理水平，降低财务风险。

关键词：人民银行；预算定额标准；标准化体系

一、人民银行预算管理模式的演变

人民银行的预算管理由粗犷型逐步向精细型转变，从1994年至今，主要经历了四个阶段：一是传统预算管理模式（1994-2001年）。预算管理采取基数加增长的方式，预算规模逐年增长，较好保证了各部门资金需求。但该模式造成财政负担逐年加重，且预算不以各部门实际需求为基础，造成部门经费不足或结余的情况普遍存在，财务资源未能得到合理配置。二是全账户预算管理模式（2002-2005年）。预算管理针对每个账户设定控制指标，且各账户间不得串用，意在做到资金的专款专用。但由于预算指标和实际需求不匹配，造成年底硬性调账或者变通入账的问题明显。三是部门预算管理模式（2006-2015年）。从2005年，人民银行开始按照部门预算的要求编制预算。预算管理由“基数法”向“零基预算法”转变，一切从实际需求和成本效益出发编制预算，体现了处处有预算的原则。但由于业务的变化，要想全面测算预算需求及变化存在一定困难，导致无预算有开支或者有预算无开支的现象存在。四是滚动预算模式（2016年至今）。该种模式是对部门预算模式的深化，由单一年度预算转为编制三年支出规划，并与业务部门长期规划匹配，体现了业务发展的连续性，预算编制的科学性大大提高。但业务规划的变化可能会影响预算编制的准确性。

二、人民银行预算定额标准的应用现状

2015年以前，由于机制体制问题，各行关注重点主要在争取财务资源方面，预算管理的规范程度有待提升，定额标准体系难以建立。机制体制问题初步解决后，各行工作重心逐步向规范管理、高效使用财务资源上转变，为定额标准的建立创造了条件。定额标准的应用主要体现在：一是公用经费支出。划分16个账户，其中差旅费、会议费、培训费和招待费执行财政部统一制定的定额管理办法，对出差、住宿、招待等事项均进行了明确规定；办公设备购置费执行财政部关于办公设备家具购置费预算标准，其他账户尚未有明确的定额执行标准。二是基建类支出。根据相关管理办法，人民银行对办公用房或发行库建设明确了定额标准，对所涉建筑面积、装修标准及价格区间进行控制。三是行政事业类支出。大型会议费和大型培训费参照会议费和培训费管理办法，电子设备购置费参照办公设备购置费文件执行，且大多由总行集中采购，标准较为公开透明。其他项目尚未有统一的定额标准。

三、人民银行预算定额标准体系建设中存在的难题

（一）预算总量与实际需求间存在偏差人民银行的预算编制总量要远大于预算批复总量，主要体现在人员经费方面，由于离退休人员经费返还不足以满足其开支，差额部分占用人员经费，导致人员经费与工资计划不匹配，人员经费标准难以按预期执行。由于各科目间有严格的指标控制，不得串用，造成部分项目经费不足而部分项目经费结余的现象，使得定额标准的执行存在困难。

（二）预算约束与科目核算内容的多样性定额标准一般是按会计科目进行制定，但人民银行部分科目核算内容多样，如“交通费”核算燃油费、过路过桥费、维修费等，以科目为基础制定定额标准往往缺乏科学性。由于人民银行预算执行的刚性约束，部分项目经费不能满足实际需求时，往往会在公用经费中相近科目进行列支，造成以历史数据为基础的预算定额标准并不准确和科学。

（三）组织机构多，定额标准的适用性难以保证人民银行系统包括四级预算单位，且四级预算单位的县级机构在分支机构中占比最大。定额标准需考虑不同地域分支机构经济发展水平、物价水平及特定因素等，制定难度较大，而且不利于标准的跟踪更新。由于地域跨度较大，可能导致定额标准适用性较差，造成定额标准的应用上的困难。

（四）定额标准体系的建设缺乏业务部门的紧密配合定额标准体系的建设是一项系统工程。目前，预算定额标准的研究主要集中在会计财务部门，仅依据会计科目确定定额标准，往往不够准确。由于缺少业务部门的参与，定额标准体系的建设与业务规划匹配程度不高，导致预算定额标准的制定缺乏足够的依据，预算定额体系的准确性和科学性有待提升。

四、构建预算定额标准化体系的整体思路

制定预算定额标准可视情况而定，对普遍性开支项目可由总行制定统一的定额标准；对于地域化或者受客观因素影响较大的开支项目，可以省级机构为中心，制定一定范围内的定额标准；特殊项目可从省级机构向地市级机构延伸。由于人员经费各开支的定额标准已经比较明确，基建类支出涉及办公用房建设、发行库建设等项目，总行也有比较明确的建设标准和开支构成，故本部分主要探讨公用经费和行政事业类支出定额标准的构建思路。

（一）完善科目设置，为制定预算定额标准创造条件要根据人民银行各项业务发展和财务状况要求，同时体现人民银行业务特点和资金性质的原则，增设部分账户或者补充部分账户核算内容。人员经费科目应根据人员类别的变化及各类开支金额和比重，确定增设或者补充相关账户。公用经费和项目支出，应根据业务特点及发展状况，确定增设或补充相关账户。

（二）分项制定预算定额标准，为定额标准体系的建立打基础一是公用经费。划分刚性支出和弹性支出。刚性支出涵盖按制度规定必须提取或维持业务运转的必要开支，应按制度规定或者历年基数进行测算；弹性支出主要是受工作量和业务量及其他相关因素影响而有一定变动的支出，应以历史数据为基础，同时考虑可预见因素进行测算，或采取处室包干的方式，按照定额标准同时考虑特殊事项加以测算。二是行政事业类支出。部分项目开支是由总行进行集中采购，可按照集中采购确定的价格及需求数量作为确定定额标准的依据；随业务量或工作任务变动的开支，可按照实际支出进行弹性控制。建议采取据实列支的模式，并参照业务量变化对其开支的合理性进行评估。

（三）理顺预算批复与实际需求之间的关系，实现预算结构的进一步优化人民银行预算批复应建立在保障业务运转和高效履职的基础上，在现有经费核算体制下，进一步完善人员经费与工资计划、离退休人员开支的匹配程度，防范资金串用风险，规范财务管理。业务开支应与业务规划保持一致，在贯彻厉行节约、建立高效节约型机关的基础上，保证费用总量不增长，各费用间进行微调，以切实满足业务变动或不确定因素产生的实际需求，保证账务处理的规范化，为预算定额标准的制定提供可靠数据。

（四）会计部门与业务部门相互配合，提升定额标准的准确性、科学性要从全行的角度出发，提高会计人员及相关业务人员对定额标准的的认识，充分发挥矩阵式管理的优势，设立定额标准制定工作领导小组，充分调动业务部门参与的积极性，将业务知识真正融入定额标准的制定过程，使定额标准更加科学。业务部门全程参与定额标准制定过程，通过对开支影响因素的深入分析，提升定额标准的合理性，结合第一手的业务数据，保证定额标准的准确性。

（五）将定额标准管理纳入考核范围为更好推动定额标准的建设和应用，应制定切实可行的考核办法，使定额标准的管理有章可循。加强对定额标准制定和应用情况的监督检查，设定合理的激励机制。通过将定额标准管理与业务发展及考核等相结合，将定额标准管理真正融入预算管理、财务管理中来，进一步提升管理水平，降低财务风险。

参考文献：

[1]王强，辛祥玉.构建人民银行预算定额标准体系的思考[J].金融发展研究，2011（5）.

[2]沈继峰.建立人民银行费用预算定额标准体系的思考[J].时代金融，2017（10）.

[3]徐海波.新常态下人民银行财务预算管理工作转型的思考[J].财务与金融，2016（1）.

[4]陈俊宝.基层人民银行费用预算支出规范化体系探讨[J].管理观察，2013（10）.

作者：朱梦蝶 单位：中国人民银行石家庄中心支行