碳排放权交易法律制度实施现状浅析

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摘要:碳排放权交易制度运行的前提条件是对温室气体排放总量予以量化管制。从碳排放权交易的法律制度建立来看，可以分为基本法律制度和具体制度的构建。基本法律制度又可以分解为确定碳排放权交易的合法性，以及科学的构建总量控制制度。分析目前的基本法律制度现状，借鉴美国加州做法，提出重视基本法律制度的构建及可操作性的办法，使碳排放交易规范运作。

关键词:碳排放权;总量控制制度;配额

1我国碳排放权交易基本法律制度的现状分析

碳排放权具有公法和私法的双重属性，“基于人类对于环境资源合理使用权，将排放温室气体的行为转化为可利用市场机制调控的交易行为，权利人享有占有、使用、收益、处分等物权性质的权利”。另一方面，碳排放权的行使又需要履行具有国家行政性质的审批、监督与管理等工作。

1．1碳排放交易的法律文件梳理

2021年2月1日起我国正式施行《碳排放权交易管理办法(试行)》(以下简称“《2021年试行办法》”)，规定了重点排放单位确定标准，相较于《2015年暂行办法》有确定的标准。但是，目前我国还没有法律明确碳排放权的权利归属，《2021年试行办法》只规定了交易对象、主体、方式等。1．2总量控制制度在碳交易中的实施现状总量控制，是将某一管制区域作为一个整体系统，采取办法将排入这一特定区域内污染物的总量控制在特定数量之内，以达到该区域环境质量要求。在碳排放总量控制交易体系中，关键要素包括设定具体的排放限制、配额的初始分配方法、交易与监管交易配额的方式以及减排成本的控制方式。1．2．1温室气体监测制度的监测和管理现状。从技术层面来看，“总量控制制度的有效发挥需要提高环境监测能力，尤其是环境监测手段的优化”，我国早期的温室气体监测设备和人员都存在不足的情况，配套的管理制度规定甚少。在管理主体方面，省级生态环保部门负责监测核查重点排放单位的排放数据。在报告主体方面，我国各地区规定各不相同，上海市要求的报告主体是“纳入配额管理的单位和年度排放量在1万吨以上但未纳入配额管理的单位”，有的地区要求报告的主体是重点排污企业，还有些地区则通过政府主管部门的确定直接公布附有报告义务的企业。1．2．2总量控制制度下核算碳排放配额。生态环境部门如何确定碳排放的配额总量和分配方案，成为总量控制制度发挥作用的重要前提之一。以我国发电行业配额总量方法为例，采用基准法核算各重点排放单位机组的配额量，有专用计算公式:为提高公平性，公式中引入修正系数，其与机组的负荷系数紧密相关，关键节点如75%、80%、85%;影响排放基准值的因素如经济增长预期、控制温室气体排放行动目标、疫情的负面影响等因素。“能够反映经济承受能力的排放基准线是有效地开展碳交易市场的关键要素之一”，我国各地经济发展水平不均衡，因此各地排放基准线不同。以近五年(2016－2020年)广东省、上海市两个地区的碳排放配额分配为例。笔者在两地区的生态环境局和发展改革委官方网站搜集了近五年的碳排放配额分配方案，得到如下数据(见图1、表1、表2)。广东省五年内增加0．79亿吨配额总量，2016年度，将电力、钢铁、石化、水泥，以及航空等行业企业纳入碳排放管理。2017年度新增造纸行业，因此，碳排放配额的总量增加0．36亿吨。在配额构成上，广东省预留储备配额以应对碳市场的价格异常波动和配额分配可能存在的缺陷。在经济结构上，相比于上海市，广东省的第二产业在经济产业结构中具有重要作用，大型重化工业排放源较多。截至2020年，广东省一二三产业比重为4．3∶39．2∶56．5。而上海市一二三产业比重为0．3∶27∶72．7，上海市第二产业比重较广东省几乎低1/2。上海市碳配额总量五年内下降0．5亿吨。在配额构成上，上海市将碳配额划分为既有设备和新增设施(或项目)配额。“十三五”开局之年2016年，纳入配额管理企业主要在工业、建筑和交通领域，新增供热企业、水运企业、自来水生产企业等。作为污染防治攻坚战收官之年2020年，配额大幅减少0．54亿吨。

2加州总量控制交易体系的成功经验

2019年，来自世界各地11000多名科学家秉持“如实告知”义务，正式宣布地球正在面临气候紧急状况。并提出要尽快取消化石燃料补贴，采取有效、公平的碳价格稳步上涨政策，抑制化石燃料使用。而加利福尼亚州是美国第一个制定气候变化应对法案的地方政府，下文考察加州总量控制交易体系的成功经验。

2．1加州总量控制交易体系概述

2006年州长签署《加州全球变暖解决方案》，确定加州2020年较1990年温室气体减排30%的气候目标，该法案被纳入《加州健康与安全法典》。并通过广泛社会宣传，举办研讨会、就技术问题和政策措施听取社会各界意见，使用最佳可用经济模型、排放估算技术，最终确定大约350家企业和600多个设施被纳入总量控制与交易体系，覆盖行业包括电力、运输燃料、天然气和工业排放部门。

2．2体系背景介绍

加州已意识到气候变化产生诸多不良影响，并希望通过构建该体系，该州能够在减少温室气体排放方面发挥全球经济和技术领导作用。图2加州温室气体2002－2004年平均排放量(MMTCO2E)图2显示加州2002－2004年的温室气体平均排放量。交通运输贡献最多的温室气体排放量。加州的工业部门包括炼油厂、水泥厂、石油和天然气生产、食品加工和其他大型工业来源。回收和废物管理部门是一个独特的系统，不仅包括废物设施排放，还包括与产品生产、分配和处置相关排放。尽管高全球升温潜能值(GWP)气体是历史温室气体排放的小部分，但这些气体预计将在未来几十年急剧上升，到2020年将成为一个重要来源。经过复杂广泛的技术计算和一系列利益相关者会议，ARB制定了2020年目标。2020年4．27亿吨二氧化碳当量的目标要求将该州2020年预计排放量5．96亿吨二氧化碳当量减少1．69亿吨二氧化碳当量(约30%)，并将2002－2004年平均排放量减少42亿吨二氧化碳当量(约10%)。

2．3加州温室气体总量控制和交易体系

有效的总量管制和交易制度必须精心设计，包括强有力的监控、报告和执法规则，包括对违规行为的严厉处罚。总量控制和交易计划设定了限额下设施允许的温室气体排放总量，并允许涵盖的来源(包括能源生产商和消费者)确定遵守的最低成本策略，极大激励了市场减排的动力。在监测管理方面，ARB作为本州管辖范围内温室气体减排事务的管理机构，负责制定2020年前分阶段的减排指标。建立温室气体排放报告制度，要求对报告的排放数据进行第三方审核，该制度是确定温室气体排放量和跟踪未来排放水平变化的坚实基础。

3我国碳排放交易法律制度构建的完善建议

目前，我国碳排放交易的基本法律制度建设应当从以下方面进行完善:一是完善制度体系。考虑到我国碳市场发展水平的差异，制定一部《碳排放交易法》不具有可行性，可以推动较为全面的《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台，修订完善温室气体监测和管理制度、相关的配套制度和技术规范体系，完善温室气体自愿减排交易机制。二是扩大交易市场。目前我国碳排放交易只在发电行业重点排放单位之间开展配额现货交易，扩大行业覆盖范围，逐步纳入更多高排放行业，逐步丰富交易品种、交易方式和交易主体。三是全方位提高监管能力。建立单一机构为主导的监管体制，在我国碳排放交易的初期发展阶段有利于减少部门之间的冲突，提高行政效率。此外，还应当建立外部监督机制，独立第三方监管机构，有利于防止互相勾结、权力寻租。《2021年试行办法》规定以政府购买服务的方式，第三方机构可以对重点排放单位的温室气体排放报告进行核查。但是，未规定相应的法律责任，未来可以继续细化该部分的制度设计。鼓励社会主体监督碳交易的活动，举报违法行为;但由于社会监督受到专业性的限制，因此还应当强化专业机构的监管机制。

4结语

我国在积攒各试点地方的排放经验基础上，努力探索碳排放交易的运作机制，2021年已出台了多部规范性文件，如登记、结算管理的具体规则，在碳排放权交易活动各环节不断进行法律的规制，未来将进行继续细化规则、逐步提高效力位阶。在基本法律制度层面，科学合理地确定温室气体减排目标和碳配额分配方案，通过建立单一机构为主导的监督机制、完善外部制约监督机制，强化第三方核查机构的专业性和独立性，以发挥总量控制制度协调经济发展和温室气体排放方面的基础性作用。

作者:王雨馨 单位:西安工程大学人文学院