地方投融资平台监管问题与对策浅析

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摘要：地方政府投融资平台在城镇化及经济发展进程中显示了无可替代的巨大融资作用，但在其逐渐发展、壮大的过程中，一些监管问题成为投融资平台进一步发展的障碍。本文在供给侧结构性改革加大对投融资平台改革的背景下，梳理出地方政府投融资平台监管中存在的问题，并提出确立责任追究机制、提高人才工作能力、完善监管主体等相关对策，以期为提高地方政府投融资平台的监管能力提供决策参考。

关键词：地方政府；投融资；平台监管；问题；对策

随着经济的快速发展，我国虽已进入中等收入国家行列，但经济增速及CPI指标还很低，为使我国经济顺利转型，实现经济高质量发展，2015年习近平总书记在主持中央经济工作会议上首次提出供给侧结构性改革，即改革经济结构，实现资本、制度、产业的创新、优化，投融资平台实现资源的优化配置，更好地服务国民经济，实现经济有速度又有质量的发展。在新冠疫情的笼罩下，当前中国经济发展面临诸多挑战，2020年的中央经济工作会议强调，积极的财政政策要提质增效、可持续，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度，重点是政策操作上要更加精准有效，不急转弯，把握好政策时度效。可以说，地方政府肩负着促进当地经济繁荣发展的重任，是区域财政政策的执行者和管理者[1]，而我国地方政府融资平台的债务化解及转型是近年来维护金融稳定的重点任务，也是中央政府、各级地方政府及金融市场关注的热点问题[2]。为实现当地经济的发展，各地方投融资平台迅速发展。由此不难看出，地方政府投融资模式的演变，是中央政府和地方政府共同推动的结果[3]。当前在我国经济增速放缓的时代背景下，实现地方政府投融资平台的市场化转型是“十四五”期间投融资平台转型改革的必然方向[4]，但是地方政府投融资平台诸如运营不规范、融资平台债务成为地方政府债务、缺乏法律支持等问题愈发严重[5，6]，有必要对其采取严厉的监管措施[7]。本文从监管角度着手，梳理近年来地方政府投融资平台的监管历程、监管中存在的问题，结合我国实际情况提出一些可行性建议，以期为当地经济的高质量发展提供决策参考。

1政府融资平台的发展历程

通过查阅文献资料、期刊及国务院、财政部、银保监会等相关部门下发的各项管理规定，对地方政府融资平台监管历程有了清晰的了解，按照梳理出来的脉络，本文将监管历程划分为以下几个阶段。

1.11987—2008年的零监管阶段

这一时期为地方政府融资平台的起步阶段，主要任务是发展融资平台，各项措施都是为了促进其发展。由于尚处于发展阶段，对该平台的监管几乎不被重视，甚至被忽略。

1.22008—2009年的监管缺失阶段

这一时期受2008年全球金融危机的影响，中央采取了4万亿元投资计划，用于地方政府的就高达2.82万亿元，地方政府大力发展融资平台，平台的规模、数量达到了鼎盛。与此同时，容易造成监管疏忽。

1.32010—2012年的监管起步阶段

经过前两个阶段的发展，融资平台在发展中暴露了一些问题，如地方政府债务增长、地方政府利用土地甚至办公大楼作为信用抵押向银行贷款融资等。中央意识到必须对其实施监管，规范平台运作。因此，2010年国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理的通知》，切中时弊地提出要加强对融资平台的监管并对其实施分类管理。

1.42012—2014年的监管发展阶段

该阶段对融资项目实行严格管理，针对出现的各种乱象，财政部、国务院先后出台了相关管理文件。2012年，财政部出台了有关文件，明确融资平台不得利用储备性土地、公益性资产投资平台项目；地方政府不得利用国有资产进行融资担保，也不得用其偿还地方政府债务。2014年，国务院批转了发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，指出应剥离融资平台的政府融资行为，建立地方政府举债机制。

1.52015—至今为监管趋严阶段

这一时期随着放管服政策的不断深化及充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，出台了一系列鼓励社会、民间资本发展的措施，但随之监管更加严格。由于各种监管措施不断出台与加强，政府融资受到一定程度的限制，为了进一步发展地方经济，国务院出台了有关规定，指出地方政府可通过多样化方式融资，这一时期PPP模式（政府和社会资本合作的模式）成为主流。国务院先后出台了几项《关于深化投融资体制改革的意见》，为投融资平台改革明确了重点方向，指出平台应从审批主体向监管主体转变，从投资项目的安排者转向制度的供给方。《政府投资条例》指出，要规范政府投资方向、规范投资平台管理。《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目事中事后监管办法》都明确指出，要加强融资项目的事中事后监管。

2地方政府投融资平台监管中存在的问题

2.1缺乏统一的监管法及配套设施

目前地方政府投融资平台面临着一些比较棘手的问题，如合法性问题[8]，地方政府投融资平台虽然以公司的名义成立且平台的属性定义为国有独资公司，但按照公司法的定义，国有独资公司指公司享有独立的法人财产、法人财产权、公司以其全部财产对外承担债务，需同时满足以上三个条件才符合国有独资公司的定义。实际上，我国地方政府投融资平台只是用了平台公司的名义，从财产上看，地方政府融资是由地方政府以土地、规费、国债等作价出资，平台公司需要在地方政府的直接或间接控制下进行投资，没有独立的支配权，并且地方政府平台存在“政企不分”的现象。地方政府融资监管法是针对地方政府投资和融资行为进行规范的法律，对规范政府的投融资行为具有重要作用。目前，我国没有一部针对地方政府投融资监管的法律，对政府投融资行为的监管主要体现在会计法、证券投资法、基金法、财务预算法及中央和地方出台的一些规章中，但是都没有上升到法律层面，或者说都只是对相关监管存在不合理的补充。所以，目前没有一部针对地方政府投融资的法律，给地方政府投融资监管造成极大的不便。同时，监管法律的制定受到我国政治体制、经济社会发展状况、文化价值观念及传统法律制度的影响，要考虑诸多方面的因素，特别是社会经济发展状况和金融投资的发展情况。我国的政治制度是人民代表大会制度，国体和政体均不同于西方国家，如美国，所以在制定法律方面不可能照抄照搬，美国是联邦制国家，制定的法律不具备统一性，联邦和州之间采取分散模式。我国采用统一立法模式，即中央统一制定法律，地方政府保证执行中央政府制定的法律，制定的法规和规章不得与中央政府制定的法律有冲突。

2.2地方政府债务融资监管职责划分有待进一步落实

我国的《预算法》对地方政府债务融资监管做出了规定，即除国务院和法律规定外，地方政府不得发行债券，但是需要进一步落实，将相关主体责任落到实处。目前，我国地方政府融资平台的监管没有一部明确的法律，对相关的监管责任划分不清楚，没有明确融资平台资金贷款人及还款人的职责，资金通常由政府贷款筹集或以土地的出让来获取，还款人通常由平台公司承担。由中央政府监管还是地方政府监管没有具体划分，由平台公司内部监管还是中央政府和地方政府监管没有具体划分。因此，有必要对监管实行绩效考核，建立绩效考核指标体系，把监管责任作为地方政府政绩的一项考核指标体系，不仅以地方政府的经济发展状况来衡量地方政府业绩，还纳入官员的绩效考核指标体系中，作为官员职务升降的一项参考指标，明确各方的监管职责并辅以相关考核指标体系，加强监管职责。

2.3现有的监管人员水平不足

对融资平台的监管通常是从政府中选拔的人员，对选拔人员的素质难以准确评估。一方面，由于地方政府官员存在利益联动机制，在监管时会考虑自己的政绩因素，存在着为了当政时期能够体现出政绩，如GDP指标，放松监管而过度融资，造成政府负债严重；为了短期目标忽视地方经济的长远发展，可能会对地方政府造成严重的债务危机而政府官员升迁的情况。另一方面，由于没有明确的法律，对监管人员执行监管职能是一种挑战，在监管时缺乏强有力的依据，存在该监管的地方缺乏监管的法律明文规定，虽有心但力不足。同时，监管人员都是政府工作人员，缺乏相关法律法规的教育背景，我国的会计有会计法、基金有基金法、证券有证券法，各类法律虽在某些方面有相同之处，但具体规定不一样，这就需要对其有一定的了解。所以，政府在对融资平台监管的人员选择应该由学习过或懂得相关法律法规的人员进行，这样监管人员的素质和专业技能都会得到保证，监管也会更加有力。

3对策建议

3.1充分吸收国内外先进管理经验，确立责任追究机制

可借鉴国外经验确立责任追究机制，要把责任落实到个人，不论职责大小都应接受追责，有权必有责、有责必追究。我国政府是人民的政府，人民和政府是委托的关系，政府只是代理人民管理，宗旨是全心全意为人民服务。因此，更应落实监督的责任追究机制，对招标、决策失误、资金挪用、监管不力等错误行径进行问责，做到权为民所用、情为民所系。做到职权与职责相匹配，有多大权力就该承担多大职责，政府的公信力才会得到提高，才会建立人民满意的政府、高效的政府、拥戴的政府，人民才会放心政府对资金的筹集和使用，政府的融资渠道会更畅通、融资的方式会更加多样化，如果政府失信于人民，长此以往政府的融资必然会受到影响。因此，应该对每一项重大投融资项目进行公示，广泛征求各方意见，在听取社会公众及相关专家学者的建议后再做决策，以减少风险的发生。

3.2加大相关人才培养，提高工作能力

监管人员的缺失，可以在高校相关专业的课程中增加法律法规的学习、明确各项法律条文对公民财产的取得、使用及违规应该承担的责任。在选拔相关监督执行人员时，应该选择有相关教育背景或工作中有经验的人员，以提高监管人员的素质，并且法律应该明文规定监督的范围、监督人员的权利，保证监督人员有法可依。目前，在此领域仅体现在我国刑法第一百七十六条规定的“非法吸收公众存款应该受到的惩罚”，尚未出现一部明确的法律针对地方政府投融资进行监督和管理。因此，相关专家学者、智库团队应该加紧研究，结合我国经济发展情况和法律体系制度出台一部监管法。

3.3保障社会公众及机构团体的监管地位，完善监管主体

完善地方政府投融资平台的监管体系：一是把社会公众和机构团体加进来，构建全民均可参与的监管体系，形成以政府为主要监管方、辅以社会团体及公民监督和管理，建立一个专门的监管部门，公民和社会团体可根据实际情况，向监管部门反馈融资平台存在的不规范情况。近年来，社会舆论监督发挥了越来越重要的作用，地方政府应该重视社会舆论的动向，做到合法融资、适度融资、融资为民所用。同时，要保证监管部门的独立性，不受地方政府限制，可以由中央统一设立监管部门，再在地方设置分支机构，由中央统一管理，这样就在很大程度上保证了监管部门的权威性，不会因为与地方政府囿于上下级关系而出现监管不力的情况。二是对融资实行全过程监管，从融资开始一直到资金使用结束或项目运行结束的监督和管理，现行对投融资平台的监管很大程度上停留在融资方面，没有具体细化全过程。加强事前、事中、事后监管对资金的使用、具体投资项目的运作、经营情况、面临的困难进行监督和管理，细化监督主体责任，把权力细分到单位和个人，落实责任追究机制。虽然是事后的问责，但必不可少。同时，要处理好地方政府各职能部门之间的监管职责，避免出现政出多门、职责交叉的情况。处理好各个监管机构和人员之间的联动机制，各个监管部门之间做到信息及时沟通，保证监管的时效性，可以在政务平台上发布监管信息，畅通信息沟通渠道。过去，政府间信息沟通通常以上级发布的文件为主，更多地采用纸质文件的方式，很容易导致信息沟通不及时。为了实现高效便民服务，各个地区都开始建立网上政务大厅，即实行一网通办，提高了政府处理事务的效率、群众办事取得方便。因此，可参考网上政务大厅的建设，依托大数据、互联网平台公司，建立网上信息发布机制。

作者:杨春生 朱森泉 单位:桂林理工大学公共管理与传媒学院