邻避冲突网络舆情治理困境探析

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摘要:随着自媒体的兴起、各类网络发声渠道的日益成熟，网络舆情成为了最重要的舆情形式，邻避设施兴建引发的邻避冲突网络舆情越来越受到社会各界的关注。面对人民群众对美好生活的新期盼、新要求，各级党委政府应提高城市规划科学化水平、充分保障居民合法权益、依法保障社会公共利益，推进邻避冲突网络舆情治理科学化、民主化、法治化。

关键词:邻避冲突;网络舆情;治理策略

近年来，随着经济社会的转型发展、城市建设的快速推进，邻避设施建设逐渐增多，邻避冲突网络舆情日益突显。一方面经济要发展，社会要进步，垃圾焚烧厂、发电厂、污水处理厂、化工厂等邻避设施需要建设;另一方面民众环保意识和权利意识的增强，期盼有更美好、更高品质的生活，抵制邻避设施建在“自家后院”，邻避治理面临新挑战。怎样治理邻避冲突网络舆情，怎样为重点项目建设营造良好舆论氛围，从而化“邻避”为“迎臂”，已成为社会治理领域中的焦点问题和重点课题。

一、邻避冲突网络舆情的相关概念

邻避冲突是工业化和城市化的产物。关于邻避冲突，国外学者研究较早，在邻避冲突治理上积累了比较成熟的经验。国内学者近几年开始重点关注邻避冲突网络舆情，从不同的学科视角，分析探讨邻避冲突网络舆情的特点、成因、治理机制等。美国学者O’Hare在《公共政策》上发表的文章中正式提出了“邻避(NotInMyBackYard)”这一概念［1］。邻避冲突是指居民或当地单位因担心建设邻避项目对自身身体健康、环境质量等方面造成负面影响，进而引起的厌恶或不满情绪，并采取强烈、坚决态度集体反对甚至对抗邻避项目建设的行为。从近几年发生的邻避冲突来看，主要集中在电力设施、垃圾及污水处理设施、核工业研究所、通信设施等邻避项目建设。网络成为了民众宣泄情绪、表达诉求的重要平台。网络舆情具有“沉默的螺旋”属性，易煽动宣泄网民的不满情绪，引发网络群体性事件［2］。由邻避冲突引发居民在网上发帖或利用媒体报道对项目进行抵制、抗议、对抗，进而形成的网络舆情就是邻避冲突网络舆情。邻避冲突网络舆情治理涉及到政治、经济、文化、社会生活等多个领域，是国家治理的重要组成部分。

二、邻避冲突网络舆情的主要特征

网络舆情与传统媒体舆情相比，因其不受时间、空间的限制，具有开放性、快捷性、多元性、突发性等特点，邻避冲突网络舆情主要有以下几大特征:

(一)维权参与者群体化

在邻避冲突发展初期，参与者绝大多数都是直接利益相关者的核心人物，人数较少。随着邻避冲突网上网下传播、发酵，双向性、爆发性的情绪感染，维权参与者会在短时间内迅速增多。参与者一般会采取集体抗议行动来表达对邻避设施的不满，从酝酿到爆发时间短则只需几小时，长则几天便可以推动邻避事件演进到白热化阶段。

(二)维权目标集中性

民众惯性地认为邻避设施的兴建基本都是政府行为，因此，在利益诉求时通常将矛头指向政府。民众维权的目的非常明确，就是维护生存环境，希望终止项目建设或者获得补偿，实现利益最大化。政府部门对邻避事件的处理结果让民众满意后，激化的矛盾冲突很快就会平息。

(三)维权网上网下双轨并行

民众往往通过网上网下多途径维权，网上网下交互作用，以达到维权目的。便捷的网络让抗议的声音迅速扩散，形成强大舆论压力，广大网民情绪集体“感染”后反过来又作用于现实，最终导致邻避冲突的爆发。所以说，网络既是各种舆论的集散地，也是邻避型群体事件的策源地，更是事态蔓延升级的隐蔽“推手”［3］。

(四)舆情圈层传播

从舆情发起者、传播者来看，附近受影响居民是发起舆情、传播舆情的核心圈人员，环保志愿者、环保类自媒体是舆情传播的中间环节，商业类媒体的关注炒作是舆情发酵的重要节点。从舆情发生平台和传播路径来看，舆情多发端于微信圈群，发酵于自媒体，并在新闻媒体介入后，在各大重点新闻网站、客户端达到舆情高潮。值得关注的是，本地环保人士和自媒体频繁参与邻避冲突维权，通过刊发文章、网下参与等方式，多方施加影响，成为邻避冲突网络舆情发生的推力。

三、邻避冲突网络舆情的原因分析

因兴建邻避设施引发的反对、抗争等邻避冲突已成为世界性的难题。在我国，邻避冲突网络舆情不仅发生在社会基础设施较为完备的东部发达地区，也发生在中西部经济建设相对落后地区，其产生的原因主要有:

(一)邻避设施对附近居民产生负面影响是主因

邻避冲突的发生是人民群众追求更高水准生活环境和权利意识不断增强的必然结果，邻避设施对附近居民产生负面影响是产生邻避冲突网络舆情的主要原因。一是环境污染。邻避设施兴建前都进行了环境评估，但是周边居民一方面担忧环境评估的客观公正性，另一方面担心设施投入使用后因疏于管理或操作不当导致排放的污水、废气、废渣、辐射、噪音等超标，对身体健康造成影响，特别是对年轻一代健康成长造成不确定性影响。二是地域形象。殡仪馆、核研究所、基站建设等邻避设施即便环境影响微乎其微，仍会给周边居民带来心理不适、地域形象也会被标签化。人们不自主地会把邻避设施与周边居民联系起来，进而影响居民的地域归属感和获得感。三是资产贬值。房产是一般家庭的主要资产，居民往往都会担心邻避设施建在“自家后院”后，环境受影响，地域受歧视，导致房产贬值，固定资产缩水、直接经济利益受损。同时，邻避设施的建设可能对附近公园、绿化、水系、学校等既定生活设施、环境造成改变和破坏，给附近居民的生活便利度和幸福感带来负面影响。

(二)部分政府单位工作不到位、程序不规范

由于一些政府部门急于上马项目，急于推进项目进度，在涉及环保项目的规划、审批、环评、舆评、稳评等工作时，没有按程序进行公示，没有征求群众意见等，存在简化手续流程、侵犯居民的知情权、参与权等问题。如某地区楼盘业主当媒体大篇幅报道后，才得知附近要建大型垃圾焚烧厂，民众“被忽视”，民愤“被激起”，邻避冲突群体事件爆发。民众对政府部门的不信任，进一步增强了民众的抵触心理，加大了事件协商处理难度。

(三)城市规划滞后不科学

邻避项目往往存在一定的环境污染，不适宜于建设在小区居民、学校等人流集中的区域。这些区域的人员越集中，涉及的人数越众多，抗议邻避项目建设的人数就会越多，项目建设遇到的阻力也将越大。如某市电力攻坚项目建设过程中，附近小区居民、学校师生提出抗议最多的就是认为项目不应当规划建设在离学校、居民区如此接近的地方。同时，一些房地产开发商为了利益最大化，故意隐瞒周边邻避设施规划情况，虚假宣传;加之政府部门对城市规划公示宣传力度不够，查询难度大，造成购房者误解为“公园变垃圾站”，为后期邻避设施建设造成不必要的阻碍。

(四)民众不确定性忧虑

由于居民通过媒体报道等对“PX项目”等邻避设施所导致的意外事件恐惧先入为主，产生“邻避惯性思维”，在心理上对邻避设施的风险存在不确定性忧虑。一方面，周边居民对化工企业、垃圾焚烧等责任单位不够信任，担心他们为了片面追求经济利益，违背事先约定，渐渐降低环保标准;另一方面，担心意外事故的发生、日积月累的小污染会对居民健康安全造成影响，成为周边地区长期存在的安全隐患。

四、邻避冲突网络舆情的治理策略

邻避冲突网络舆情治理总体思路是在确保公共利益和保障群众利益之间找到平衡点和最优方案，实现公共利益最优化、群众利益最大化、负面影响最小化，才能保障项目顺利落地建设。

(一)提高城市规划科学化水平

电力、垃圾处理、污水处理等邻避项目是一个城市不可或缺的组成部分，是一个城市存在、发展的必然产物。因此，在城市规划过程中，对此类项目要提前规划、科学谋划。一是提前规划。对新建城区，要提前科学规划出邻避项目区域，留足城市扩容建设邻避项目空间。二是集中规划。要将类似电力、垃圾处理、污水处理等邻避类项目集中建设到一定区域，整体规划，整体布局，综合建设。三是公示规划。对于相关地块的规划用途，要利用互联网等进行宣传公示，提供查询通道，对附近地块的开发实行特殊土地政策，保障居民财产权不受损害。

(二)充分保障居民合法权益

客观全面看待邻避冲突网络舆情，将民众的环保期待作为执政为民的重要指标贯穿始终，充分保障居民合法权益。1．依法依规依程序，保障居民监督权一是建立健全相关制度，确保有章可循。“邻避效应”问题所涉及的法律关系极其复杂，涵盖政府、社会公众、企业和项目相邻区居民利益关系协调，既涉及政府的公共决策合法性、合理性和目的性问题，又涉及利益相关人的权利救济问题等［4］。目前国内还没有邻避冲突网络舆情治理的专门制度、办法，建议探索建立相关制度规定，切实保障居民参与权、监督权，为邻避冲突及其网络舆情的预防应对提供遵循。二是保障信息公开和公众参与，从源头防控风险。要牢固树立“邻避”问题源头防范理念，依法开展战略环评和规划环评，防止因规划控制不力导致敏感目标增加，埋下环境社会风险隐患。要做好“邻避”项目选址工作，加强项目选址论证，科学合理地开展“邻避”项目场址比选工作，指导和监督项目实施主体做好选址阶段的信息公开和公众参与工作，确保项目选址符合相关政策和标准的要求，做到技术可行、经济合理、环境可容纳、公众可接受，项目选址涉及跨行政区环境影响的，要充分征求受影响地区公众意见，避免社会不稳定因素。三是加强风险评估，防范化解舆情风险。相关职能部门要组织开展环境、社会、舆论风险排查，建立风险台帐。掌握本辖区、本系统涉及的危险废物处置、生活垃圾处理、生活污水处理、医疗废物处理等建设项目在论证、选址、前期筹备、开工建设、生产运行各环节实行过程管控，引入居民监督机制，从源头上减少风险的产生。2．建立利益补偿机制，保障居民财产权公共利益的保障不应以牺牲个人利益为代价。在实施邻避公共利益项目过程中，要同步考量对利益受损方的补偿，充分保障居民的财产权不受侵害。一是邻避项目地块实行限价供应，限价销售，充分保障购房者权益。对销售相关地块的开发商，要求销售时必须公示并将规划情况写入合同，否则合同无效。二是在邻避项目建设时，将环境污染对附近居民造成的利益损害进行评估，将相关利益补偿纳入项目建设成本估算。三是对居民现实利益损害进行等价补偿，不接受补偿方案的，可以通过其他途径予以对等解决。四是邻避项目建设要与片区开发发展同步，要通过片区的发展，挖掘片区发展潜力，为附近居民带来更多实惠和获得感。五是因房地产开发商虚假宣传等原因造成居民利益受损的，强制要求由开发商进行对等补偿赔付。3．畅通政民沟通渠道，保障居民参与权导致“邻避冲突”原因之一是沟通不畅。某些地方在邻避项目决策时，政府与民众之间、政府各层级之间缺少有效沟通，存在高层政府主导“说了算”，矛盾冲突发生后就丢给基层政府来调解问题。政府应该按照协商于民、协商为民的要求，经常和民众进行沟通和互动，主动解疑答惑，关注并理解民众的担忧，及时化解纠纷，促进社会和谐稳定。高层政府应召开协调推进会，听取当地基层政府的意见，使决策更接地气。完善邻避项目信息公开机制，该公开的信息应依法主动公开，以积极主动的公开态度取信于民，有效消除邻避冲突隐患。建立对话合作机制，切实保障居民的申诉权，坚持“宜疏不宜堵”原则，政府、企业、居民良性互动共同破解邻避难题。4．加强多方宣传报道，保障居民知情权邻避阻力不少是由于民众对于电磁辐射、核污染等的误解而产生。一是加强科普宣传。通过电视、网络等媒体加强对电磁辐射、核电等公益宣传普及，对可能的危害、危害大小要公开宣传，既不能妖魔化，也不能淡化，多做客观公正的宣传，才能消除群众误解。二是净化网络空间。规范媒体信息发布，禁止不负责任的媒体对邻避群体性事件的恶意炒作，净化舆论环境。强化传媒报道的客观性和真实性，将行业类自媒体纳入监管，对部分搞虚假报道，炒作报道，危言耸听吸引流量的自媒体，坚决依法打击取缔。三是发挥“意见领袖”积极作用。意见领袖作为网络舆情中某一利益诉求群体的代表，他们的言行受到众多网民的关注。积极和意见领袖进行有效沟通，通过意见领袖澄清事实真相、引导民众理性地看待邻避设施，引导舆论走向。四是做好环保专业人士和环保志愿者工作，防止环保问题极端化倾向。引导环保专业人士和环保志愿者一方面积极参与邻避项目的环评工作，提出合理化建议;另一方面从经济社会发展大局出发，积极配合政府活动，发挥自身中立的优势，宣传政策、解疑释惑，共同营造和谐稳定的社会秩序。

(三)依法保障社会公共利益

邻避项目建设是为了保障社会公众利益而进行的，没有这些项目的建设，城市发展、居民生活、社会进步都将受到影响。因此，邻避项目要在充分保障利益受损人权益的同时，依法立项、依法建设、依法推进，决不能因为极少数人的不当认知、不当诉求、非法抵制而停滞项目进程，损害社会公共利益。一是依法打击非法闹访行为。部分人为达到多补偿、多获益，或者由于个人感情、个人理解等问题，不顾社会公共利益，执意通过“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，“找企业不如找政府、找政府不如堵公路”等非法闹事方式阻挠项目建设。对这种行为，特别是对挑头闹事人员要坚决依法打击处置。二是依法打击造谣传谣行为。对于恶意夸大项目不良影响，通过传播虚假不实信息，煽动群众阻工闹事的人员，要坚决依法打击处置;对传播虚假不实信息的媒体、自媒体，要坚决依法处置，不能给谣言的滋生提供温床，决不能给不实信息的传播提供渠道。三是依法加强邻避设施监管。对已建成的邻避设施，要明确监管部门，明晰监管责任，建立考核监督体系，依法严管、严防因管理不当发生环境污染等事件，损害邻避项目声誉，损害政府公信力。引导企业加强自身管理水平，提高社会责任意识，诚信守法经营。

作者:聂淑亮 杨平 单位:中共娄底市委党校 长沙市网信办