养老保险统筹需要破解垂直管理难题

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党的四中全会《决定》提出“适当加强中央在养老保险方面事权，减少并规范中央和地方共同事权”，以垂直管理为主，明确了实现基本养老保险全国统筹的管理体制和改革路径，即“责任上移、规范分工、服务下送”，打造网格式养老保险公共管理和公共服务的体系。为此，要面对垂直管理和属地管理的体制机制挑战。

传统行政与服务型政府的体制差异

在传统行政体制中，决策与执行不分，重政策、轻执行，政府善于发文件。在这种体制下，满足民众公共服务需求的结果即不断加大政府组织机构，但公共服务的可及性和反馈性越来越差。这样的大政府逐渐成为被改革对象。1993年，美国的克林顿发起的“重塑政府运动”的目标，即建立“少花钱多办事”的绩效政府。英国政府在1982年《效能财政管理倡议书》。回顾金砖成员国家30年来改革趋势，即政事分离，强化决策部门能力和压缩组织机构，运用新生产力工具打造执行部门，实现公共服务的可及性和反馈性，建设高效能的服务型政府。一个垂直管理的、全国统一的公共服务体系成长壮大起来，一卡通、平台化的运行机制不断完善。由此，欧盟统一了劳动力市场、各国有效的医疗保障绿卡、各国分别记录的养老金领取机制。全国统筹的基本养老保险，是我国第一个由国家统一生产的大型公共产品，其规模全球最大。这对我国服务型政府建设是个推进，也是挑战。为此，《决定》提出“创新行政管理和服务方式”“健全权威高效的制度执行机制”“推进全国一体化公共服务平台建设”的服务型政府建设目标。在向垂直管理的发展过程中，陕西省和上海市做出突出贡献。1995年，陕西省机构编制委员会印发了《关于社会保险系统内部实行垂直管理体制的实施意见》，省政府设置了社会保险事业管理局，省人社厅制定政策，养老保险经办机构具体落实，统一名称社会保险事业管理局。1998年，统一了全省养老保险政策。2001年，建立了省级统收统支和两级管理、三级服务的运行机制，做到了六个统一。垂直管理包括管人、管事、管钱，做到令行禁止和步调一致。人员编制由省编办统一核定，省社会保障局下达；省社保局负责管理全省养老保险经办工作，向省人社厅负责，下级养老保险经办机构对上一级负责，全省经办业务实行统一归口管理；全省工作经费由省财政统一核拨，省社保局按照年度预算下拨各市处，各市处再把所需经费划拨给各县区经办机构，经费使用、管理、监督一级对一级负责，省社保局负总责。基于这种管理体制，省市县统一管理、责任分担的主要做法如下。2009年，会同财政、地税部门下发《关于建立基本养老保险政府责任分担机制有关问题的通知》，确定了“基金支出合理分担、与重要工作指标挂钩、与经济发展水平相适应”三个原则。各市政府对本市当年基金支出超出预算部分和当年新增基金支出部分按一定比例进行分担，各县（区）政府分担比例，由各市政府自行确定。上海市依靠技术支撑和网络服务设置了一套管理规范、操作便捷、行之有效的社保业务流程，质量控制措施和组织结构。2000年以后，逐渐实现了参保单位和个人账户动态管理，逐渐完善了直辖市统筹和垂直管理体制及一体化运行机制（见图1）。形成一级管理、二级经办、三级服务的模式。通过市人社局中央数据库连接全市各经办网点，实时准确反映参保单位和个人的缴费、待遇发放及咨询服务情况，为发展智能监控监督奠定了基础，有效抑制了欺诈冒领的问题。

我国养老保险统筹自下而上的发展过程

20世纪50-60年代，根据《劳动保险条例》规定，实行企业收支和县市级区域统筹，结余资金逐级上解，工会经办和劳动部门监督。20世纪80年代中期，在地方推进职工退休费用区域统筹的基础上，1991年，国务院确定在全国建立职工基本养老保险制度，从县级统筹起步；1997年，初步定型为社会统筹与个人账户相结合模式；1998年，与原行业统筹移交地方管理相契合提出省级统筹。2006年，原劳动保障部、财政部提出两种实施模式：一是基金全省统一收支管理；二是基金省级调剂、分级管理。2007年，《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》中提出省级统筹的“六统一”标准。2010年，《社会保险法》提出“基本养老保险基金逐步实现全国统筹”。我国职工基本养老保险基金经历了基层统筹（市县政府）和省级调剂（地方政府）、省级统筹和中央调剂两个发展阶段（见图2），经办管理体制包括省级垂直管理和省市分级管理、分设机构。我国在1994年开始划分央地事权，2013年将部分社会保障事务纳入央地共同事权。长期以来，中央政府事权不足，因缺乏全国统一的社会保险机构建设和养老保险待遇清单制，各地机构建制不统一，调待范围、标准、时点不一致，由此引起群体上诉。央地共同事权缺乏规范，既存在“上级点菜、下级买单”的问题，也存在“会哭的孩子有奶吃”的问题。擅权屡有发生，如差额缴拨、协议缴费、补缴进城、随意减免等行为，增加了养老保险基金的风险。例如，退休人员资格审批在有些地方属于经办机构职责，有些地方属于行政部门职责，由于行政部门人员少，不得不拖延时间，大大降低了公共服务的可及性和效率。2018年，国务院《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》要求，在基本养老保险制度、缴费政策、待遇政策、基金使用、基金预算和经办管理六统一的基础上，推进养老保险基金全省统收统支和基金缺口各级政府分担机制、责任考核内容、统一经办规程、建立省级集中的信息系统。截至2020年，中央调控能力不断加强，已发放的13.25亿社保卡和2.7亿电子社保卡进入联网运行，陕西省、上海市等地区积累了省级垂直管理的丰富经验，还有18个省完成了全覆盖的职工养老保险信息系统，2020年底所有省份都将实现统收统支，基本具备了实行垂直管理的条件。此外，2014年，我国机关事业单位与企业职工养老保险政策并轨，基金各自统筹运行。2012年，城乡居民普及个人缴费与政府补贴相结合的社会养老保险制度，实行市县级统筹、省级管理模式。

实现垂直管理的主要难点和公共选择

基于现行管理体制实行基本养老保险全国统筹和垂直管理，在管理上遇到的主要难点如下：一是伴随养老金收入减少、支出压力加大，如果责任分担机制不完善，可能出现央地推诿、政事扯皮，征缴难、支付违规等问题。二是人员晋升通道狭窄，不能与地方政府机关进行干部交流。三是在人事管理中绩效考核难，有些垂直管理社保局没有独立人事管理权，整个系统近3000多人归属于省人社厅人事处管理，省厅对下级经办业务不熟悉，缺乏智能化管理手段，影响到了班子调整、人员晋升、经费拨付、绩效奖励，制约了经办机构的发展，甚至出现走回头路的情况。经办管理体制涉及财权事权，如资金调配、人事管理和支付责任；运行机制涉及操作规则与流程，如信息集中度、规则统一性和流程一体化。将上述问题归纳为6个元素进行比较（见表1），可见垂直管理和分级管理各具优劣特征。项目1-4是全国统筹养老保险的必要条件，应当坚持；项目5-6是大国央地公共服务执行机构普遍面对的问题，如公安、税务等，可以通过信息化和智能化建立考核系统，通过修订《公务员法》增加激励机制。按照《决定》关于“对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”的要求，强化基本养老保险垂直管理是必然趋势。综上所述，实现基本养老保险全国统筹，加强垂直管理的三点建议如下：一是信息化垂直管理。实现全国信息大集中和生产高质量的基本养老保险大数据，一方面支持中央顶层设计和待遇清单制度建设；另一方面支持社会保障一卡通功能和一体化管理服务平台建设，方便参保人和提高公共服务可及性和反馈性。二是责任分担、建立垂直管理与属地管理对接的网格式管理体制。要规范三级政府责任，强化中央政府在顶层设计（政策）、待遇清单（计发）、监督规则、信息标准和平台建设方面的责任；强化地方政府的管理、服务和监督责任，夯实地方缴费基数，按照地方经济水平完善计发政策，基本养老金的公平性是追求实际购买力的一致性（如一碗面在北京10元、深圳15元、西安8元），并非全国支付养老金数额一样，地方养老金支付水平与其基数和人数相关，建立全国各级养老保险管理绩效评估制度；强化基层政府的公共服务能力，在完善全国待遇清单制度的基础上，基层政府的决策功能被弱化，主要职责是做好对接国家养老金公共服务平台的管理接口和面对参保人的服务窗口。三是创新政府组织文化。为此需要创新党建文化和组织管理，特别是要改变地方政府和基层政府第一把手的职责定位和绩效考核原则与内容，要加大全局性垂直管理的责任，科学界定全局性管理和属地管理的责任和绩效。创新政府人事和绩效管理手段，建立智能化、综合型绩效考核和平衡积分的管理系统，支持垂直管理和数据管理网格式管理服务体制变革。

作者：杨燕绥 妥宏武 秦晨 单位：清华大学公共管理学院