公共卫生事件物流管理现状及问题

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摘要：在突发公共卫生事件下，应急物流的管理调度至关重要。文章阐述了突发公共卫生事件情形下，完善应急物流机制的重要意义，介绍了应急物流的概念、特点。并结合病毒肺炎疫情这一典型案例探讨应急物流现有的不足并给予改进建议。

关键词：应急物流；突发公共卫生事件；对策建议

引言

2020年武汉爆发病毒肺炎，武汉作为九洲通衢交通枢纽，又正值中国农历新年，这场突发性的公共卫生事件对我国的国民经济和社会秩序造成了巨大的损失和影响。在面对这场人类共同且不可预防的突发的公共卫生事件时，能注意到在仓储、运输、配送等方面仍有许多问题有待改善。为减少突发公共卫生事件对国家和社会造成的损失，就要制定与之对应的匹配完善的应急物流作战计划。所以具体化的对“应急物流”的定义、特征、现状问题、完善措施研究十分重要。我国针对应急物流的研究较晚，自2003年的SARS事件后我国学者开始重视在突发性公共卫生事件下，应急性物流保障机制研究和对国家应急物流体系的探讨。美国国家灾害医疗系统将突发公共卫生事件（Publichealthemergency）定义为“需要紧急医疗护理或医疗服务的灾害、大规模传染病暴发、生物恐怖袭击和其他严重灾难性事件”。“应急物流”（Emergencylogistics）在2004年被欧忠文等[1]首次提出，其被定义为“在应对严重自然灾害、突发性公共卫生事件、公共安全事件及军事冲突等突发事件而对物资、人员、资金的需求进行紧急保障的一种特殊物流活动”。我国学者也对此进行了诸多研究。其中，欧忠文[2]等以建立完整的应急物流体系为目标，详尽地提出了完善应急物流管理机制的保障方法。陈慧[3]对我国现有应急物流制度进行了详细的介绍，并考虑整体性给出优化建议。何雨璇[4]考虑了突发公共卫生事件下人道主义物流的地区分配，对医药物资需求预测进行建模。但有关突发公共卫生事件下应急物流的介绍、管理现状等问题，并未提出理论性的总结和优化建议，因此本文基于此展开论述。

1应急物流的特点

应急物流是社会物流中的一个分支，是一种在特殊时期才存在的物流。它的对象是应急物资，服务对象是一个区域或是一个城市。其主要的目的为满足社会在特定时期的应急需要。表1中探讨了在突发公共卫生事件条件下，应急物流与普通物流的六要素特征对比[5]。国内外学者对应急物流的特点有较多讨论。本文针对公共卫生事件，对此前提下应急物流的特点进行总结归纳。（1）突发性。突发公共卫生事件的发生时间、地点、规模、趋势和损失各方面都难以提前预见。因此响应突发事件的应急物流活动也具有突发性和不可预见性的特点。在应急物流中，我们平时的计划由于这种突发性而需要重新调整。这也是与普通物流最大的区别。（2）不确定性。由于公共卫生事件的偶然性和不可预测性，应急物资的种类和数量往往很难在事件发生前进行预判。例如疫情发生后，随着时间的推移，有可能因为病情或传播方式的变化，使得人们对救灾物品的需求也会相应的变化。图1中所（3）弱经济性。普通物流需要协调物流活动效率和经济效益，而应急物流更注重的是其公益属性而不再将重点放在经济属性上。在突发公共卫生事件的前提下，救援物资的配送对灾区起着至关重要的作用。如前线医护人员的医用口罩、防护服、护目镜等医疗器械；保障灾区人民群众生活所需的生活物资；部分工厂企业的原材料运输及产品运送。这些物资的运输、发放不再以经济效益和成本来体现其物流效益，而是将时间即物流效率的实现作为物流效益的体现，更大程度地体现了弱经济性和社会公益性。（4）时间紧迫性。公共卫生事件发生后，具有时间就是生命的特性。尤其针对医护人员的防护用品、患者所需的医疗设备和药物、疫区人民的生活必需品。由于公共卫生事件的突发性，使得实际作业对应急物流活动的最基本要求为“快速”，当突发事件发生时，应急物流最先考虑的就是将应急物资快速完整地运送至需求地。这种特点使得物流作业分秒必争，对时间有很高的要求。应急物资的运输必须短时高效，这需要通过决策判断特定时期下最有效的交通工具和最短路径，全力保障应急物资及时、完整地运输至灾区。（5）多主体性。应急物流的多主体性有以下两个方面。一是物资的来源由多个主体提供，如政府提供、社会捐赠、国际救援。二是在应对灾害面前，社会各群体的参与发挥着重要作用，军队、医务人员、志愿者等共同努力，保障应急物流的运转。（6）政府和市场协调性。由于公共卫生事件发生时，突发性导致生产资料呈紧缺状况，尤其是医疗防护等物资的缺乏影响到灾区人民的日常生活，所以政府和市场必须进行协调才能使应急物流正常运转。

2突发公共卫生事件下应急物流存在的问题

（1）救援物资的信息化缺失。在应对突发公共卫生事件时，政府和相关部门难以快速准确地掌握所需应急物资的生产、仓储及分布情况。这使得应急指挥部门在进行调度时，对于前线医护人员和病人最需要的医疗物资，不能保证快速及时地送达定点医院。同时由于救援信息不通畅、社会捐赠复杂的实际情况，往往造成救援物资的需求和供应不平衡。对于公共卫生事件，因为疫情的突然爆发和来自各地救援物资的长途运输，往往会存在初期物资急剧短缺，后期可能出现物资过剩的情况，这就是由于救援物资信息化缺失所造成的不平衡。譬如此次武汉疫情讨论最多的是口罩等防护类用品，此类物资的急剧短缺随着全国供应链的协调口罩将会得到缓解。但官方如若不能及时地掌握救援物资的信息，很可能出现超量饱和，造成不必要的物资浪费。（2）物资储备数量不足。公共卫生事件发生后，能保证在最短的时间内将所需医疗器械、药品、食品等应急物资运送到疫情发生地，才能最快地实现对医护人员的防护、病人的治疗，满足普通市民的正常生活。此外，医疗物资对存储和运输过程也有特殊要求，药品的可替代性又较低。因此医药物流的能力难以在短时间内得到增强。在面对此次肺炎疫情时，武汉及湖北其他市的特定物资需求呈指数增长。但是由于应急物资储备数量不足，并且许多保障生活物资和医疗器械也并不适宜大规模储备，救援物资就必须临时生产、海外采购或者依靠社会捐赠。所以在应急物流响应突发事件的前期，急需大量的人力、物力、财力才可以完成初期应急物资的采购、运输、配送等。而我国救灾物资储备库主要储备帐篷、食品、衣被等生活必需品。针对此类公共卫生事件的物资储备种类和数量都难以在初期满足社会需求。（3）应急物流法规体系落后。法律法规的保障在面临突发性公共卫生事件时有着举足轻重的作用。在特殊时期内，重新明确个人和政府部门的义务、职责和权利。目前，我国应急物流相关法律法规主要散见于《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国传染病防治法》、《国家突发事件总体应急预案》、《突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》、《中央级救灾储备物资管理办法》。缺失基本法律约束，对于物流企业也未提及应当承担的职责和社会使命。

3突发公共卫生事件下应急物流的优化建议

基于近期武汉突发的病毒肺炎事件，我国应急物流运输中所展现的优势和暴露出的问题，有针对性地给出在突发公共卫生事件下应急物流的优化建议。（1）加强信息化建设。借助互联网将各类企业尤其是突发公共卫生事件下，市场最需要的医疗器械类企业联系起来，保证从源头直接流向所需地。同时针对运输配送这一具体环节，应加强军队物流、地方应急物流和企业物流的对接，简化物流过程、减少物流环节、缩短物流衔接时间。责成企业基于各公共事件等级，发挥物流企业专业优势，对员工开展应急物流相关的培训及模拟演练，以便当应急事件发生后可以迅速作出反应。（2）加强应急物资配送保障。公共卫生事件的应急响应级别越高，其社会影响越巨大，对应急物资配送提出的要求也就越高。邮政快递在全国范围内要优先保障救援物资的运输和投递。并着力于疫情防控应急物资和灾区市民基本生活寄递服务。同时在全国范围内建立应急物资配送中心尤为重要。实施以政府领导为主、市场补充为辅的应急物流体系，整合现有社会资源，依托优势物流企业共建配送中心。针对公共卫生事件，应由武汉疫情事件吸取教训，在未来优化救灾物资储备库，对各相关龙头企业的仓储也尽量予以规范的约束。（3）建设物流运输的“绿色通道”。应急物资对于运输速度要求高、运量要求大，所以选择的运输方式最关键的是压缩运输时间。在重大疫情发生时，铁路、水运、航路都应当为救援物资开辟绿色通道，并简化相关检验手续，实行优先运输，保证物资的畅通。此次武汉疫情，国家邮政局组织邮政单位、快递企业，统筹物资分配，迅速开通了国际和国内的航线，全力保障对武汉及周边城市的应急救援物资和人民群众日常基本生活物资的运输和寄递。是一个非常值得借鉴的紧急举措。突发疫情的十天内，邮政业累计承运寄递疫情防控物资7454.9吨，包裹3392.9万件。与湖北省2019年2月份和2019年11月份的十日平均邮政运行情况进行对比（见图2），注意到在武汉疫情阶段，邮政部门显著提高了邮政寄递服务业务。（4）增强信息的准确性。因防控救治工作的艰难性，应急物流自身所具备的时间紧迫性等诸多因素，“最后一公里”的配送尤为重要。因信息传递错误而导致救援物资到后却不能及时提取的情况对灾区人民的影响巨大，尤其是对突发公共卫生事件下一线的医护人员，医疗物资的缺失是对生命的威胁。此次肺炎事件，来自各地方政府、企业、社会的捐助种类繁多且运量庞大。对于指定捐赠单位的物资，准确地完成寄件人的委托是应急物流重要的任务，这是此次疫情我们最需要反思的一环。（5）保障海外援助物资的及时性。在“地球村”的进程下，海外援助针对突发公共卫生事件发挥着十分重要的作用。在武汉封城后的九天内，已有75家境外中资企业发起捐赠倡议。但此类海外援助，手续繁多，对接困难。由于部分海外援助不是国家间的人道主义救援物资，这类援助物资往往需要依靠政府和相关企业的共同协助才能保障物资的运输，但实时性较难得到保障。因此，简化相关流程，调度相关企业，派遣专人对接是保障海外救援物资畅行的重要举措。（6）健全应急物流法律保障机制。由于应急物流缺少基本法律的支撑，使得实施时有诸多不便和不明确的地方，应急物流应通过法律的约束性和强制性使得施行时有法可依、有法必依、有章必循，充分借助法律机制来实现对于此类情形下应急物流的统一指挥、实时监控，保障救援物资的公开透明。相关物流企业针对此类应急事件也应当给出明确的管理办法，力所能及的承担企业的社会责任。

4结束语

我国是世界第二人口大国，人员流动频繁、城市人口较为密集，公共卫生安全是事关人民群众健康和生命的重要保障。突发性的公共卫生事件会对国家的经济发展和社会进步带来诸多问题，应急物流制度的完善能够减少灾害程度、减缓影响范围、稳定社会安全，能够在国家有难时贡献行业力量。尽管我国的应急物流尚处在发展阶段，但是随着经济的发展，对应急物流的研究会更加深入，也能推动建立起符合我国国情的法律法规和管理措施。

参考文献：

[1]欧忠文，王会云，姜大立,等.应急物流[J].重庆大学学报（自然科学版），2004(3):164-167.

[2]欧忠文，李科，姜玉宏,等.应急物流保障机制研究[J].物流技术，2005(9):13-15.

[3]陈慧.我国应急物流体系存在的主要问题与优化建议[J].中国流通经济，2014,28(8):20-24.

[4]何雨璇.突发公共卫生事件中的人道主义医药物资分配[D].杭州：浙江大学（博士学位论文），2016.

[5]杜潘.我国应急物流体系构建及优化研究[D].兰州：兰州大学（硕士学位论文），2016.

[6]章敬东.突发公共卫生事件应急物流管理及保障机制研究[J].商场现代化，2009(26):104-106.

[7]谢龙.应急物流与应急物资保障体系构建分析[J].商讯，2019(27):163-165.

作者：周若兰 郑琰 单位：南京林业大学