谈污水处理项目前期全过程咨询重点
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摘要：环保行业是PPP项目的重要应用领域之一，而污水处理PPP项目占环保行业项目总数的比例超过50%，从污水处理项目发起到项目PPP合同签订，前期咨询阶段直接影响污水处理项目建设和运营。基于此，本文首先对PPP项目前期全过程咨询概念进行论述，重点分析项目可行性研究阶段、项目实施方案阶段和项目招标采购及合同阶段的关键内容，最后提出污水处理PPP项目前期咨询阶段其他需要重点关注的内容，以便使污水处理PPP项目早日签约落地。
关键词：污水处理；PPP；前期全过程咨询
自《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）颁布后，PPP项目具体操作流程和程序得到明确，PPP项目进入高速发展阶段[1]。结合该文件和实际操作过程，PPP项目前期全过程咨询一般指从项目发起到项目PPP合同签订，即财金〔2014〕113号文中项目识别、项目准备和项目采购三个阶段。污水处理类PPP项目作为财政部重点支持PPP项目，污水处理PPP项目在技术、回报机制、风险分配等方面具有自身特点，加上PPP项目每个阶段工作内容和要求不同，相应工作重点内容也有所不同。下面结合实际操作情况，初步分析污水处理PPP项目前期全过程咨询重点。
1可行性研究阶段
1.1项目整体策划
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）提出，“财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外”[2]。由此表明，污水处理PPP项目获得国家相关政策支持，进入国家PPP项目库可能性还是较大。同时，项目整体策划过程要考虑当地政府财政承受能力情况，根据项目初步投资规模预判项目每年政府付费，结合当地已入库PPP项目支出和政府每年一般公共财政预算支出情况，初步判断加入本项目后政府付费占一般公共财政预算支出情况，若占比已超过10%政策红线，则项目难以继续采用PPP模式推进建设。
1.2项目建设规模和投资估算
项目可行性研究报告主要确定整个PPP项目建设和投资规模（财政部要求实施方案投资规模必须与项目可行性研究报告批复一致），同时项目可行性研究报告建设和投资规模直接影响PPP项目后面推进，若可行性研究报告对建设规模（如管网长度规模和污水厂规模）估算偏小，可能导致出现项目后期社会资本方采购失败、项目设计、施工可能超过原来合同签订规模等情况，直接影响PPP项目推进。由此可见，污水处理PPP项目可行性研究报告阶段重要任务是做足项目调研工作，特别对于镇区和农村污水处理联合打包项目（涉及项目数量较大），同时充分利用同类项目成功经验和失败教训，结合每个地方实际情况，合理确定污水处理PPP项目建设和投资规模，基本确保项目建设规模和投资规模满足整个PPP项目各阶段的要求。
2项目实施方案阶段
2.1合作期年限
《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（发改委等六部委第25号令）第十二条规定，“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”[3]。因此，污水处理PPP项目合作期控制在30年内。项目若采用相对长的运营期模式，虽然政府财政每年支付费用相对少，但全部运营期补贴总数相对大。对于项目若采用相对短的运营期模式，虽然政府财政每年补贴污水费相对多，但全部运营期补贴总数相对小。污水处理PPP项目合作期主要由政府依据财政支付能力确定，同时考虑项目合作期长短对社会资本方吸引力的影响。
2.2回报机制
污水处理厂项目属于准经营性项目，尽管此类项目具有一定的运营收入，但是污水处理项目是不能直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目（污水处理费直接进入当地财政收入），属于收支两条线管理，配套污水管网项目没有经营性收益，故污水处理PPP项目回报机制采用政府付费方式。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)也明确提出污水处理PPP项目采用政府付费模式。
2.3财务控制指标
《关于组织报送政府与社会资本合作（PPP）模式示范推介项目的通知》（粤财预函〔2015〕108号）提出，PPP项目投资内部收益率原则上不低于6%，同时财务控制指标参照《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）的研究成果，并结合社会资本方的融资成本和污水处理行业情况确定[4]。目前，污水处理PPP项目财务控制指标为项目投资财务内部基准收益率（税后），取值范围一般为6%～8%。
2.4运维绩效考核
《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）明确提出，“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”，即目前对于污水处理PPP项目全部付费都需要与运维绩效考核结果挂钩，通过该机制倒逼项目公司做好项目运维管理，保证项目各项指标满足相关规范或标准的要求。同时，运维绩效考核须设置分数下限（如60分），当项目公司运维考核打分低于下限分数时，政府可不支付服务费用，并可要求项目公司整改，保证各项指标达标。
2.5保底水量设置
当污水处理PPP项目存在较大需求风险时（如单独污水处理厂PPP项目和污水处理规模预测较大），项目可考虑设置保底水量，即政府与项目公司约定最低污水处理量（满负荷污水量70%～80%），在项目实际污水处理量低于最低污水处理量时，政府均按约定的最低污水处理量付费[5]。对于厂网一体化污水处理PPP项目（含配套污水管网建设），项目整体设计、建设和运营工作均由社会资本方主导，加上若政府确定项目建设规模相对合理，这种情况下建议可不设置保底量或仅运营期前几年设置保底量。
3项目招标采购及合同阶段
3.1招标条件设置
在项目资格预审阶段，重点内容是设置资格预审条件，可根据项目实际情况和政府方诉求，在企业资质（设计及施工等方面）、企业性质和信用、联合体要求等方面设置相应条件。目前，大部分污水处理PPP项目都是采用公开招标模式，该模式中标社会资本方若具有设计或施工相应资质，PPP项目设计和施工工作无须再招标，可由中标社会资本方直接进行设计或施工。项目招标阶段可在企业实力、业绩和融资能力等方面设置商务条件，加上技术条件和报价条件，为政府招揽到具有相应实力和经验的污水处理整体服务商。
3.2合同基本原则
对于PPP项目合同来说，最重要的是确保合同的合法合规性，不与最新国家和地方相关PPP法律法规冲突。同时，PPP合同谈判阶段兼顾合作双方公平性，推动政府方和社会资本方顺利签订PPP项目合同。
4污水处理PPP项目其他重点内容
4.1项目选址和用地问题
由于污水处理项目属于非盈利公益性项目，加上公众都不喜欢污水处理项目建在自己身边，污水处理项目选址存在一定难度。而选址和用地问题没解决，将直接影响污水处理项目设计和施工，直接拖慢污水处理项目进度。因此，建议政府方提前启动污水处理项目选址工作和征地拆迁工作，及时解决项目选址和用地问题，确保项目能按时开工建设。
4.2项目污泥处理处置问题
为避免污泥产生二次污染问题，目前，国家和地方对污泥处理处置要求将逐渐严格，包括含水率和无害化处理处置要求。因此，建议在PPP前期咨询阶段充分考虑污泥处理处置问题，应按无害化处理处置要求，并结合实际情况充分考虑运输费用，合理设置项目污泥处理处置要求和费用，确保污水处理PPP项目污泥问题得到妥善的解决。
参考文献
1财政部.关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）[Z].2014.
2财政部.财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见（财金〔2019〕10号）[Z].2019.
3国家发展和改革委员会，财政部，住房和城乡建设部，等.基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委等六部委第25号令）[Z].2015.
4广东省财政厅.关于组织报送政府与社会资本合作（PPP）模式示范推介项目的通知（粤财预函〔2015〕108号）[Z].2015.
5国家发展和改革委员会，建设部.建设项目经济评价方法与参数[M].北京：中国计划出版社，2006.
作者：符晓 单位：广东省国际工程咨询有限公司