乡村振兴战略下的土地流转问题与路径

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摘要：农村土地流转是基于对生产要素优化配置而提出的长期性政策，是土地使用权的流转，关系到农村生产力与生产关系的发展，其本质是让渡土地的使用价值。当前我国在农村土地流转的实施过程中，在土地要素活力、土地流转主体、商业资本注入、农民土地思想以及土地流转利益方面还存在一定的问题，很大程度上阻碍了乡村振兴战略的推进与开展。因此，本文主要对乡村振兴战略下农村土地流转存在的问题进行分析，并在此基础上提出针对性的优化路径，为乡村振兴战略背景下的土地流转提供借鉴。

关键词：土地流转；乡村振兴；农村；问题

引言

农村经济的发展与产业结构的调整有赖于生产要素的优化配置，随着乡村振兴战略的提出，加快调整农村落后的生产关系，促进生产力的提升被提上议事日程，土地要素首当其冲，由此提出改革土地管理制度，土地流转应势而生。2004年，国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》，开启了农村土地流转的序幕；2014年，中央和国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，农村土地流转进入新的发展阶段。随着土地流转的加深，土地流转规模逐渐扩大，根据国家统计局公布的数据显示，从2004年到2018年，全国家庭承包耕地流转面积从0.58亿增长到5.3亿亩，有力地推动了农业规模化发展和生产力的提升，促进了农村经济的发展。农村土地流转在解放生产力的同时，还带来了充足的资金，根据中国社科院调查，农地整体租金水平每亩每年290元，按5％的平均收益率计算，我国18亿亩耕地的潜在价值为10.44万亿元①。如此庞大的市场体量，不仅有助于开拓农村市场，还有力地促进了乡村振兴战略规划的实施。

一、乡村振兴战略下实施农村土地流转的现实要义

1.乡村振兴战略离不开土地流转对于农村经济而言，土地是重要的生产要素，是农村经济的有机组成部分，发展农村经济，离不开对土地这一生产要素的优化配置，而土地流转恰好迎合了这一发展需要，因此，通过土地流转，可以实现规模化生产，从而成为乡村振兴中发展农村经济的保障。对于农民素质而言，土地流转可以解放土地要素上的劳动力，转化部分劳动力投入到农村规模化生产经营中，同时刺激另外部分劳动力转移到城市，从事现代化建设，这种劳动力的转化与转移，都能较大水平的提高劳动力素质，从而为乡村振兴战略的实施提供充足劳动力。对于农业产业调整而言，土地流转的推行，使得农业规模化种养与集约化生产成为可能，提升农业产品的附加值，从而推动农业产业结构的调整，最终也能促进乡村振兴战略的进程。2.土地流转促进乡村振兴战略的进程乡村振兴战略涉及新农村建设的方方面面，贯穿了农村经济、政治、文化、社会等发展内容，属于上层建筑的范畴。土地流转是通过对土地这一生产要素的内部调整来达到提升生产力，改善生产关系的，因此属于经济基础范畴。经济基础决定上层建筑生，因此，土地流转通过对生产力与生产关系的影响，最终决定乡村振兴战略的实施效果。土地流转是社会主义经济快速发展与农村集体经济得到改善的情况下，对家庭联产承包责任制的延伸，是进一步解放劳动力，改善生产关系的重要举措，对于农村社会经济的发展具有推动作用，因此，可以促进乡村振兴战略的进程。

二、乡村振兴战略下农村土地流转存在的问题

（一）土地要素的活力不足，流转水平不高当前我国农村土地流转的水平还不高，按18亿亩的耕地红线计算，截至2018年底，全国土地流转面积仅为5.3亿亩，占比为29.44%，流转规模相对较低。在流转总量上，从2004年土地流转试点进行到2018年的十几年时间里，土地流转的增量有限，主要分布于小规模的个体户种植、养殖的土地需要，因此单块土地流转规模小，流转形式比较低级。在市场参与上，据不完全统计，自2008年以来全国已成立市县级农交中心（所）一千多家，但是由于农村土地的特殊性，在农交中心进行流转交易的数量极为有限，土地产权进场交易比例低，市场化程度较低。在功能覆盖上，土地流转包括林地、耕地、草地等多种类型，但是由于地区产业结构的不同，流转中的土地类型分布也不尽相同，导致某一区域内部分类型土地流转过热，而另一类型土地则无人问津的情况发生。这些因此的存在，影响了农村土地流转的整体水平，降低了土地要素的活力。

（二）土地流转的主体错位，缺乏规范程序农村土地流转过程中，受让方大多是以家庭为单位的土地承包责任人，而承包方大多为家庭农场、农业合作社或农业企业，二者之间的流转基本没有中间方的直接参与，从而导致流转主体之间的关系不均等，受让方往往处于劣势。同时，单个农户比较分散，拥有的土地量有限，承包方基于统一需要，主要将对象锁定在拥有土地所有权的村集体，从而造成了主体错位。在主体错位之下，土地流转的问题突出表现在以下三个方面：一是土地流转的签订不正式，尤其是较小规模的承包方，如家庭农场，土地流转往往是口头约定，缺少法律支持。即便是鉴定了土地流转合同，也面临签订手续不规范，合同条款不明确等问题，从而造成土地流转后管理上的麻烦。二是土地流转的效力减失问题，根据法律规定，农村土地流转的期限不得超过承包期的剩余期限，但是目前部分土地流转合同期限超过了二轮承包合同时间，造成一定时限内土地流转在法律上的效力减失。此外，部分土地尚未确权，不明晰的产权让流转交易无从谈起。三是土地流转的备案登记不全面，例如部分土地在流转过程中违反相关规定，如改变土地用途等，导致土地流转审批未能通过，更未报备政府国土管理部门，从而形成土地流转证件不齐，土地用益物权不确定以及相关资料欠缺等问题。

（三）商业资本的盲目侵入，土地性质多变商业资本进驻农业领域取决于地区资源禀赋，土地作为一种农业生产资料，土地流转需要商业资本的注入，但是在实际开展过程中，资本以逐利为目的，自发性与盲目性的特点为商业资本的违规运作创造了条件。在自发性上，地区政府并没有对土地流转制定详细规划，商业资本的进入以市场为基础，例如对于可开发性强的土地，资本涌入则相对较多，如此一来，自发的资本进驻会加大部分农村地区资本的负荷，并且由于资源禀赋差异，地区资本过剩或稀少的情况大量出现，为农村经济同步发展造成影响。同时，市场中以土地流转平台、供需对接系统等方式存在的商业资本服务体系，由于没有形成系统化的服务原则与交易规则，导致商业资本的入驻难以体现市场的公允性与权威化。在盲目性上，由于资本的逐利是一个前后相继的过程，较早进入土地流转的资本获得了利益，后面的市场资本便会盲目跟风，大量涌入，假如运营不善，便会引发资本撤资，最终导致土地流转成为一纸空谈。再加上地方政府的追求的绩效工程，在利益驱动下，利用土地招商引资，也成为助长土地流转中商业资本盲目性的重要原因。与此同时，在自发性与盲目性的商业资本涌入基础上，由于缺乏规范的程序，农村圈地、炒地现象屡见不鲜，违规占地、变更土地性质用途现象，导致出现土地“非农化”“商业化”问题，扰乱了农村经济的正常发展秩序。

（四）传统思想的制约束缚，流转意识不强农户作为土地的承包者，是土地流转中的受让方，也是决定土地使用权流转的关键。但是，由于受到早期小农经济的影响，传统个体农户的小农思想根深蒂固，一是对家庭承包责任制下的土地存有深深的眷恋，不愿流转，二是对土地流转后的生存基础存在忧虑，不敢流转，从而导致部分农户对土地流转产生一定的抵触，影响土地流转的正常进行。同时，由于中国五千年的农耕文明，使得农户将土地看作比生命更为珍贵，宁肯撂荒，也不愿与土地使用权分离，从而加强了土地流转问题的程度。传统思想的制约束缚，导致农村土地流转发展进程缓慢，最终影响到农村生产力与生产关系的调整，不利于乡村振兴战略的全面实施。此外，由于部分地区土地流转没有做好农户的思想工作，出现强迫流转等一系列恶性事件，恶化了土地流转过程中承包方与受让方的关系，成为部分农户不愿流转的原因之一。

（五）土地流转的矛盾突出，利益协调不均农村土地流转的矛盾有两个方面，一是来自农户、企业与政府三方面的利益冲突，其矛盾集中围绕着各自利益的争取。与土地流转直接的利益攸关者只有农户与企业，农户让渡土地使用权，获得土地流转补偿；承包者获得土地经济权，给付补偿，二者均为理性的市场主体，在利益协调上具有矛盾。在服务型政府的构建中，政府也参与到农村土地流转的过程中，为受让方与承包方搭建合作平台，起着居间调节的作用，但是在政绩驱动之下，加之农地价值评估制度不健全，为急于招商引资的政府提供了妥协操作的可能性，这种妥协让步一定程度上损害了农户的利益。二是来自村民个体利益与农村整体利益之间的矛盾。由于土地要素的差异性，区域内土地流转的开展也随之具有差异性，而农村是集舆论、传统、习俗为一体的内生秩序圈，在“不患寡而患不均”的小农思想下，当农户在面临土地流转差异下的利益分配差距时，便会导致原本存在的内生秩序失衡，从而加深土地流转的冲突。

三、乡村振兴战略下农村土地流转的路径优化

（一）保障农民利益，深化制度改革乡村振兴需要放活农村市场，因此，针对土地流转过程中活力不足，流转水平不高的问题，需要在保障农民利益的基础上，深化体制改革，盘活农村存量土地资源。具体而言，保障农民利益就是要完善农村土地管理办法，让农民在逐渐与土地生产要素脱离过程中享受到带来的红利，同时完善农民利益维护的法律通道，通过农户积极性的提升来提高农村土地流转的活力。在深化制度改革方面，一是提高土地流转主体的参与性，尽量提高流转的规模化与集约性，通过扩大农业生产规模来带动土地流转的规模化，通过形成产业集群来促进土地流转的集约性。二是完善市场服务体系，在提高农村土地流转服务质量的时候，降低费用与精简程序，提高农村土地流转的进场交易比例。三是以打造多元化的农业经济体系来应对土地流转的功能覆盖面积小的问题，结合区域土地类型情况，发展相关产业，以增加各种类型的土地流转覆盖面。

（二）理顺产权关系，完善规范程序农村土地流转中的主体错位很大程度源于产权关系混乱，农户在家庭联产承包责任制下享有土地的使用权，村集体享有的是土地所有权，而土地流转是使用权的流转，因此，承包方不经过农户直接与村集体商讨土地流转是主体错位之下的产权关系紊乱形成的。理顺产权关系，需要健全农村土地管理制度，明确农村土地确权的依据，建立流转土地预期预警监管制度，加大政府在土地流转中的作用，尽快完成农村土地确权工作。完善规范程序，一是通过普及法律、制定政策、召开会议等方式提升土地流转合同签订的正规性，综合规范土地流转的申请流程、签订合同、发放证件以及归存档案等细节，逐步建立起土地流转的规范化体系，抵制口头约定等不正式的土地流转程序。二是坚持市场化导向，确定土地流转的市场定价与流转期限，规范市场主体的经营活动行为，维护承包方与受让方的合法权益，避免土地流转的违规失效。三是强化政府监管，严格执行土地流转备案登记管理办法，明确农地流转的性质与证件审批管理。

（三）控制资本进驻，依法实施流转在土地流转的商业化发展过程中，资本进驻不可避免，但是针对商业资本的盲目侵入，可以采取以下手段合理规避：首先，坚持资源禀赋理论，立足于土地要素的优劣进行资金要素配置，避免不科学的粗放式投入，可对部分开发性较强的土地优先流转，在带动农村经济发展过后，再集中流转开发性较弱的农村土地。其次，制定商业资本进驻准则，以农村经济发展为根本立足点，着力解决土地流转市场信息不对称的问题，保证土地流转供给资金规模的合理性。控制资本进驻的主要目的在于避免市场经济自发性引起的无序竞争，土地流转遵循先入为主的原则，一旦流转程序办理完结，便不再接受其他资本进驻。再次，加强政府引导，避免商业资本的盲目进入。制定农村土地流转规划与定价范围，避免政府因为绩效工程引入的劣币资本导致后续的撤资问题。最后，加强土地流转后的土地性质管理，提高土地流转交易的公平、公开与公正，完善法律政策，不得变更流转土地的性质用途与使用类型，严厉打击农村圈地、违规占地、炒地等行为，杜绝土地流转出现的“非农化”与“商业化”问题，维护农村经济的正常发展秩序。

（四）加强教育宣传，提高农民收益针对传统小农思想对乡村振兴下农村土地流转的制约束缚，需要在保障农民收益的基础上，通过教育宣传来解放思想，提高流转意识。教育是改造思想最好的办法，受到农耕文化的影响，农民对土地情有独钟，因此，教育的目的不在于剥夺农民对土地的热爱，而是在提升收入水平，并保障了基本的生存条件之后，以土地的集约效益为突破口说服农民，达到土地流转的目的。在宣传方面，以土地所有权与使用权为基础，解读党中央关于土地流转的相关政策与制度，说明土地流转的本质以及对乡村振兴的意义，并通过具体的施行案例，消除土地承包方与受让方之间的误会，解除农民后顾之忧，从而改造农民的小农思想。此外，教育宣传离不开实践的结合，通过培育一批土地流转经营的典型，让农民看到土地流转的积极作用和前景，并使土地流转后的农业企业“反哺”农民再就业，让农民得到实惠，增加收益，对农村思想解放起到事半功倍的效果。

（五）尊重内生秩序，缓解矛盾冲突农村经济的流通度不高，具有一定的封闭性，因此在长期生产活动中形成了内生秩序，土地流转中利益的分配与矛盾的解决，都需要尊重这一内生秩序。面对企业、农户与政府之间的利益冲突，首先需要合理处置企业与农户之间的利益关系，纳入市场体系，遵从市场经济发展的客观规律，制定土地流转的补偿标准，从而保证双方利益的获得。其次，对由于政府盲目追求政绩引起的利益分配失衡，可以通过公开透明的土地流转程序与服务型政府的强化，缓解利益冲突，使农村土地流转有序进行。再次，当村民个人利益与集体利益发生冲突时，以资源禀赋理论为基础，正确认识土地要素的利益分配差距，也可以通过集体补偿的方式，使全体农户在土地流转方面补偿的标准具有一致性，从而营造和谐的社会环境，增强村集体的凝聚力，最终促进土地流转活力的提升。

参考文献

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［2］张贤锥.农村土地流转存在问题及对策建议［J］.农村经济与科技，2019，30（22）：18-19.

［3］王晓雯，刘蕾.农村土地经营流转问题探析——以寿光市“大棚两改”为例［J］.科技经济导刊，2019，27（33）：179-180.

作者：朱敏霞 单位：江苏商贸职业学院