乡村振兴下的乡村治理路径分析

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摘要：随着我国城市化进程的不断加快，农村社会的问题日益突出。在国家治理体系和治理能力现代化转型的新时期，乡村社会治理也面临着从传统村组管理向现代社区治理的转变。当前我国乡村治理主要面临两大困境：内部治理主体的缺失和治理体制的落后性。“乡村振兴战略”的提出为乡村治理转型提供了有利契机，乡村应该紧紧抓住优质社会资源输入不断增加的优势，通过激发乡村社会内生力量，创新治理的体制机制，增强基层组织治理权威等途径来提升乡村治理的有效性，推动乡村治理的现代化转型。

关键词：乡村振兴战略；社会转型；乡村治理；主体性缺失；治理体制

改革开放以来，工业化、城市化的迅速发展带来了社会环境的剧烈变迁，尤其是从2011年开始，我国城市常住人口数量首次超过农村，中国社会结构发生了根本性的变化。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要议题，乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分日益受到重视。然而，伴随着农村人口的大量流失，乡村社会环境、农民的思想价值观念、行为方式、家户制结构都发生了显著变化，农村进入社会矛盾问题爆发期，传统乡村管理体制越来越难以满足维护社会有序建设的需要，因而改进和完善乡村治理状况成为新时期党和国家工作的重要内容。

一、乡村振兴战略的提出及其对乡村治理的价值探讨

为了应对乡村社会发展出现的各种问题，扭转农村持续衰落的局势，解决好农业农村农民问题，党的“”正式提出了乡村振兴战略，不仅凸显了“三农”问题在整个国家和社会发展中的重要地位，而且为乡村未来的发展勾勒了蓝图，具有重要的现实意义。

（一）乡村振兴战略是国家层面对乡村治理困境的一种真实回应20世纪80年代，家庭联产承包责任制实施以后，廉价而充足的劳动力资源成为我国快速实现工业化、城市化的巨大推动力。然而，随着人口、资金单向流出规模的不断增大，乡村社会开始出现种种不适应，进入了矛盾多发期，空心化、原子化、老龄化问题日益凸显，农村社会活力趋于枯竭，传统乡村社会管理模式越来越难以满足社会有序治理的需要。党的“”顺应农村社会发展的现实需要，提出乡村振兴战略，指出要按照“治理有效”的要求加快推进农业农村现代化，旨在基于现有的乡村社会管理体系，通过治理创新的方式，积极直面并寻求能够有效解决现今乡村社会治理问题的途径，激发乡村治理主体的内在活力，实现治理体系和治理能力的转型升级。

（二）乡村振兴战略是对乡村治理重要性的一种全新界定和认可截止2016年底，中国尚有5亿多人口生活在乡村，约占全国人口的42.65%。乡村治理在国家治理中依然具有举足轻重的地位，国家稳定和发展的后劲也在乡村。然而，由于过去对城市治理的过度倚重，乡村治理在国家治理体系中长期被边缘化，造成了治理体制机制严重滞后于农村社会演进的现状。乡村振兴战略的提出就是要解决城乡之间不平衡、不充分发展的问题，补齐农村各方面的短板，社会治理的短板是其中最为重要的环节之一。乡村振兴战略的提出是对“三农”价值的再发现，乡村治理体系构建再次回到国家治理体系现代化的核心位置，这不仅是对乡村社会治理在国家治理体系中的重新定位，也是对乡村社会价值的重新审视和认可。

（三）乡村振兴战略为乡村治理体系的完善指明了方向党的“”报告提出了“治理有效”的总要求，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，明确了未来农村社会治理改进的三个主要方面：一是持续推进村民自治制度建设，加强农村组织建设，包括基层党组织、村民自治组织、集体经济组织以及其它各种村民自组织，创新村民自治形式，充分保障人民参与“四个民主”的权利。二是加强农村法治建设，完善涉及农业、农村和农民的相关法律规范，用法律规范各主体行为，最大限度的实现和维护广大村民的合法权益。三是国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用［1］，要充分挖掘乡村文化价值，利用村规民约、德孝文化等乡村社会内生资源，推动和提高村民自我管理的效率和质量。

（四）乡村振兴战略为乡村治理改进创造了良好的环境基础随着城乡“二元分化”趋势的不断增强，城市“虹吸效应”给农村社会治理带来了一系列难题，在乡村振兴战略背景下，农村社会治理完善将会迎来重要契机。一是国家对农村的资源输入呈现不断扩大趋势，包括基础公共服务设施投入、基本公共服务内容扩展、高素质人才支持力度等持续增加；二是在城乡融合发展体制机制和政策体系指导下，城乡一体化发展速度有望加快，这将有助于缩小城乡差距，加快弥补农村社会发展的短板，化解城乡二元分化矛盾，为农村社会治理的完善提供良好的内外环境。三是乡村振兴战略提出的巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度、集体产权制度改革等措施，必将为乡村治理完善营造良好的制度环境。

二、当前我国乡村治理面临的两大困局

市场经济的发展不仅造成了大量农村人口向城市流动，而且加深了城乡二元分化矛盾，城乡间隐藏的社会问题持续积累，成为国家稳定与社会和谐的不安定因素，乡村治理面临着现代化转型的重要问题。与西方发达国家近来兴起的社区复兴运动不同，中国乡村治理转型面临着更为复杂的环境和艰巨的任务。但从乡村自身的角度来看，当前乡村治理主要面临内部治理主体缺失和治理体制落后两大困境。

（一）内部治理主体的缺失农村社会治理主体由乡村内部主体和外部主体两部分构成，外部治理主体包括来自国家正式权力体制内的行政单元，内部治理主体包括乡村精英和普通大众。乡村治理变革需要内外合力推动，两者缺一不可，后者在治理的效率和长期性上可能承担更为重要的角色。现如今乡村治理变革更多的表现在外部治理主体不断通过国家和社会资源的输入来推动农村社会治理有效性的提升，但乡村内部主体力量没有被有效调动起来。外力的强势介入没有带动乡村自身力量的增强，乡村内部治理主体普遍呈现出消极应对和被动接受的姿态，导致进村资源得不到高效整合。因此乡村治理的主体性缺失主要表现在内部治理主体的缺位：一是内部治理主体的整体性缺失，即乡村精英与普通大众治理角色的共同缺失。造成乡村治理主体整体性缺失的原因有两个：首先，组织领导层面的认识偏差。乡村治理变革的目标是通过治理创新的方式，提升农村社会治理的有效性。然而，很多村干部乃至乡镇一级工作人员对于乡村治理的内涵、改进的具体方向和功能定位缺少清晰的认识。在具体工作中的表现是为了迎合乡村治理创新的总体要求，往往做一些形式化、表面性的工作，存在目标定位不准、工作缺乏动力和能力素质不足的问题。毫无疑问，在这种情况下所采取的治理创新行动不仅具有盲目性和被动性，而且十分低效，无法调动广大村民主体的积极性和主动性。其次，农村人口结构的失衡。青壮年、男性人口数量的大规模减少是乡村内部治理主体角色缺失的重要原因。当下农民的生计模式是以家庭代际分工为基础的“半工半耕”模式［2］，这在保持家庭收入来源多样化的同时，也导致了农村社会青壮年及高素质人才的大规模单向流出，留守儿童、留守老人和留守妇女成为农村社会人口结构的主体成分，乡村治理主体结构面临整体失衡的困境，社会治理后备力量不足问题明显。二是普通村民的主体性缺失。在日益开放与流动的农村社会中，社会的分化程度不断增加，传统稳定而单一的乡村利益空间被分割，利益诉求碎片化、原子化程度加深，这不仅瓦解了传统社会秩序在乡村社会治理中的权威力量，而且也大大降低了正式和非正式权威在广大农民中的聚合力和代表性，村两委与普通农民之间的亲密关系渐行渐远。农村社会分化特征要求乡村治理体系能够更多吸纳来自不同村民群体的声音和意见。但现行的农村社会管理体系具有很强的封闭性，分化的农民群体既缺乏利益表达渠道，也缺乏参与社会治理的通畅途径，普通村民在乡村社会治理体系中普遍存在集体失语的现象。另一方面，由于村民整体民主精神发育不完全，地方性知识影响深远，容易忠于自己固有的行为习惯，对新事物的接受需要时间［3］，因此，他们在农村社会治理中更多的扮演着从属者和被动接受者的角色，由此带来了乡村治理中普通大众的主体性缺失问题。

（二）落后的乡村治理体制实现传统乡村管理模式向现代治理模式的转变是当前乡村治理变革的主要目标。就目前而言，落后的治理体制已成为乡村治理变革必须面对的一大难题，集中体现在两个方面：第一，自治组织治理能力弱化。最突出的表现是村干部影响力、村级组织资源支配能力和凝聚能力明显减弱。时期，按照“三级所有，队为基础”的原则，国家实现了对乡村政治、经济、文化的全面管理，乡村社会的均质化程度较高。公社体制瓦解后，确立了“乡政村治”体制，以行政村为基本单元实行村民自治，由公社转变而来的乡镇，依法对基层群众自治组织行使指导权。然而，由于公社体制的惯性，村民自治组织通常作为乡镇的一只脚来完成下派任务。2006年国家正式取消农业税，这在减轻农民压力释放农业活力的同时，也削弱了自治组织的资源支配能力。由此，村民自治组织既丧失了利益制衡的强制力和威信，又失去了经济上的保障，乡村治理的公共权力弱化趋势十分明显。此外，随着社会主义市场经济的发展，农村社会结构发生了深刻变革，同质性元素逐渐丧失［4］，经济理性成为支配乡村活动的行动逻辑，乡村公共空间和公共精神在日趋多元化的同时也在不断弥散，乡土社会的文化价值体系和社会网络逐渐退化，传统社会权威秩序在内外环境的双重影响下持续瓦解。村民自治组织逐渐丧失了基础的物质保障和权威性资源，治理的虚化特征不断增强。第二，自治组织建设的滞后性。一是自治组织队伍建设问题。乡村流动人口大规模增加不仅带来了“三留守”和空心化问题，增加了农村社会治理的难度，同时也使乡村社会丧失了持续发展的活力，自治组织成员能力素质欠缺、后备力量不足问题日益突出，难以承担起乡村治理变革的重任；二是基层组织结构不完善。近年来，乡村居民利益诉求分化趋势不断加快，但乡村基层组织却没能及时建立有效的利益整合与协调机制，乡村社会内部利益失衡现象普遍，引发了不少乡村治理问题，例如由拆迁等土地利益纠纷引发的社会矛盾。乡村内部利益分化加剧与制衡失败已成为农村社会治理面临的突出问题。因此，乡村治理改进既需要组织结构及治理方式的转化升级，也需要治理主体的扩充、提升，尤其是村民自治组织主要成员能力迫切需要提高。村民自治组织建设的滞后性反映了乡村治理体系无法及时满足和回应广大村民真实需求的社会现实，这也是当前乡村治理变革迫切需要解决的深层次问题。

三、破解乡村治理困局的路径选择

乡村振兴战略的提出是国家对当前快速城镇化过程中乡村衰败现象与乡村传统发展模式的反思，旨在通过乡村重构激发农村发展的新活力，实现乡村社会各方面的可持续发展，这必将是一项系统化工程，需要内外合力推进。具体而言，应重点从以下三个方面加以改进：

（一）充分活化乡村社会资源，激发治理内生动力乡村治理的完善根在农村，破解之道也在农村。很显然，这需要从乡村本身寻找问题并发掘乡土资源和力量来化解现实治理困境，逐步增强农村社会治理的内生性动力是提升乡村治理水平的首要路径。一方面，应充分挖掘乡土文化价值，重构现代农村社会价值体系。社会核心价值是一种软力量，对于凝聚人心、维持公共秩序起着重要的作用。千百年的小农经济生活既孕育了狭隘的小农思想，也孕育了相互合作、睦邻友善、讲求“和为贵”的“大农”思想，农业文化有助于增加对社区的认同和凝聚力［5］，我们要在乡村治理中挖掘并发扬传统文化中有利于现代农村社会治理的部分，注重从乡村文化实践中努力深挖乡土文化的价值与内涵，增强乡村文化自觉与自信，并在此基础之上推动农村传统文化的扬弃与创新，将其运用到乡村治理的具体实践中。另一方面，乡村治理变革应以村民需求为导向，积极拓宽村民参与乡村治理的渠道，增强村民主体性作用。通过创新群众参与机制、培育多样化村民组织等方式来明确治理改进的目标，凝聚村民意愿，促进公共利益的长足增长。

（二）创新乡村治理的体制机制，强化制度保障首先，乡村治理体制创新必须走协同治理之路。政府要加大对社会组织的扶持力度，在规范指导和引导的基础上，积极为社会组织参与乡村治理搭建平台，创造有利条件。注重基层组织结构创新，积极将乡村文化精英、经济精英、驻村企业等吸纳进基层组织结构之中，提高自治组织的利益协调能力。此外，还要不断创新乡村公共服务供给机制，打破政府单一提供公共服务供给的状况，通过加强政府、市场和第三部门之间的合作来实现不同组织的功能耦合，提高村民公共服务满意度。其次，乡村治理体制创新必须注重城乡融合。一是打破制度藩篱，以户籍制度为代表的城乡二元化制度框架越来越成为阻碍社会治理体制变革的重要因素，国家治理的现代化转型要求必须不断破除制度壁垒，为城乡各种治理要素的相互融合和自由发展清除障碍。二是加强法治建设，在法律上赋予城乡社区同等的法律地位，逐渐补齐乡村治理的各项短板，包括公共服务、财政保障等多个方面。其三，充分利用互联网技术推动“三社”（城市社区、农村社区和虚拟社区）融合治理，逐渐缩小城乡社会治理的二元分化差距。

（三）重视基层干部队伍建设，增强基层组织治理权威首先，加强乡镇基层政权建设，强化法治权威，提高乡镇政府的治理能力。其一，乡镇政府要依法积极承担起监督和指导的权责，在面对乡村基层组织难以消化的治理问题时，乡镇政府要做好角色弥补，依法、公正地处理矛盾纠纷，为村民自治组织提供强有力的后盾。其二，不断完善乡村法治建设，增强法律的权威。法是一切社会活动必须遵守的规则，在熟人化社会关系中，法既是维护乡村治理秩序的根本保证，也是重树和增强基层组织权威的必要手段。对于基层干部藐视、违反法律的行为，必须采取果断、高压的打击手段，维护基层组织的合法性权威。其次，加强村两委成员队伍建设，重塑基层组织治理权威。一要着重加强基层党组织建设。提高村党组织在乡村治理中的核心领导能力，进一步推动村党组织成员队伍知识化、年轻化和专业化，积极吸引有威望、有能力、群众信任的优秀乡村精英入党，激发党组织活力，同时也要做好党员教育工作，可以通过教育培训、跨支部交流等方式不断提升党组织成员的能力素质。二要强化村民自治组织干部队伍建设。鼓励和支持返乡大学生、经济能人、退休干部等参与乡村治理，强化人才储备，培养新乡贤。在乡村振兴战略背景下，还必须高度重视村民群体组织化水平的提高，强化村民对自治组织的制衡能力。

参考文献

［1］张晓山.实施乡村振兴战略的几个抓手［J］.人民论坛，2017（33）：72-74.

［2］贺雪峰.乡村治理现代化：村庄与体制［J］.求索，2017（10）：4-10.

［3］吴晓林，郝丽娜.“社区复兴运动”以来国外社区治理研究的理论考察［J］.政治学研究，2015（01）：47-58.

［5］朱启臻.村落价值与乡村治理关系的探讨［J］.国家行政学院学报，2018（03）：32-39.

作者：张雷 唐京华 单位：东北大学文法学院